基于B-READY评价体系搭建本土化税收营商环境评价体系——以前海深港现代服务业合作区为例
作者：
国家税务总局深圳市税务局调研组
营商环境是经济发展的“晴雨表”。各个国家（地区）都高度重视营商环境的建设。自2001年起，世界银行通过Doing Business（DB）体系收集和分析定量数据来评估各经济体的商业监管环境是否有利于经济实体的设立和经营。随着经济社会的发展，营商环境评价指标体系也在不断更新迭代。2022年12月，世界银行发布了最新营商环境测评项目概念说明书，随后将其正式命名为Business Ready（以下简称“B-READY评价体系”）。2023年5月，世界银行正式发布B-READY评价体系配套的《方法论手册》与《说明及指南》，明确了这一评价体系的评估要点、评分方式和调查方法。相较于已运行多年的DB体系，B-READY评价体系在评估理念、指标内容、评估维度以及数据采集方面均发生了一定程度的变化（张景华，2023）。这对我国如何在新的国际评价体系下优化营商环境、提升国际竞争力、推动经济高质量发展提出了新的挑战。
为落实中共中央、国务院印发的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》要求，推进前海深港现代服务业合作区（以下简称“前海”）打造市场化、法治化、国际化营商环境，对标营商环境评价体系的国际标准，国家税务总局深圳市税务局锚定前海的建设目标任务，紧扣国务院关于优化营商环境的指导要求，结合国家税务总局全国纳税人满意度评价指标，建构了突出前海特色的税收营商环境评价体系，并组织开展首次测评，形成了《前海深港现代服务业合作区税收营商环境测评报告（2023年度）》，该报告在系统、科学呈现前海税收营商环境现状的同时，发挥前海“制度创新策源地”的作用，形成了可复制可推广的税收营商环境测评改革创新经验。
B-READY评价体系从企业准入、经营场所、公共服务设施、税收等10个一级指标着手，每个一级指标均通过监管框架、公共服务、实施效率三个维度进行评估。其中税收作为一级指标，在具体测评时增加了税收政策清晰度、稳定性、复杂性，税务审计风险管理机制，争端解决机制等新的评估内容，内涵更加丰富（刘帷韬，2023）。此外，营商环境建设的数字化逐渐成为营商环境国际评价体系的重点评价环节，具体是指注重运用数字化技术手段，赋能营商环境建设，也更加侧重于考量经济体的数字技术应用等数字化建设领域的成绩（彭德雷 等，2024）。在数据采集方面，B-READY评价体系改进了数据采集的覆盖范围（赖先进，2023），采集口径涵盖从中央到地方、官方数据到企业调查，同时采集法律信息与事实信息，以确保数据的多样性与可靠性。
但是，作为国际的统一标准，世界银行对营商环境的评价体系不可避免地忽视了对不同经济体内部差异的考量，一定程度上会疏于考量对某一国家评价的准确度（罗秦，2017）。比如，未对税收管理的廉洁公正程度、税务争端解决时效等方面进行考量（李林木 等，2018）。现如今的B-READY评价体系设置为结果导向，目的在于评估一个经济体的营商环境，在指标构建时较少涵盖衡量税务机关为提升税收营商环境所作出的努力，通过调查结果也较难准确定位税务机关提升税收营商环境的下一步重点工作方向。
二、前海税收营商环境评价体系的搭建逻辑
（一）将B-READY评价体系本土化
世界银行发布的B-READY评价体系建立在西方的价值体系之上，无法准确体现发展中国家在税收制度创新、重视纳税人满意度等方面的工作努力与建设成果。此外，部分指标存在调查难以覆盖中小型经营主体、调查流程复杂容易受限于企业配合度导致样本偏差等问题。因此，在对标B-READY评价体系搭建前海税收营商环境评价体系时，深圳市税务局对个别指标进行了本土化处理。一方面，在“税务管理数字化”“税法的时间规定”等多项重要指标上保持和B-READY评价体系的高度重合；另一方面，将税务管理人员构成的“性别构成”替换为更能衡量税收营商环境的税务人员专业性指标，将企业主观认知的“纳税时间”替换为更加客观的“业务办理时长”。在搭建前海税收营商环境评价体系时设置测评税务机关投入程度的客观数据指标，有助于衡量当前重点工作对于税收营商环境提升的意义，并为明确下一步工作方向给出指导性建议。
（二）紧扣中国营商环境评价原则
《中国营商环境报告（2021）》指出，中国营商环境评价应坚持采用符合国情的中国营商环境评价体系和评价机制，精准查找营商环境的短板不足，有针对性地提出改进优化的对策措施。深圳市税务局搭建前海税收营商环境评价体系，紧扣“问题导向，以评促改”“目标导向，以评促优”“标杆引领，典型示范”“对标一流，国际可比”的中国营商环境评价原则，并在指标设置上涵盖对于压缩纳税时间、扩展纳税缴费渠道等改革要求，力争使该指标体系高度贴合中国国情，为提升税收营商环境提供切实有效的参考依据。
（三）吸收整合纳税人满意度调查体系重点内容
税收营商环境和纳税人满意度是社会各界及纳税人检验税务机关税收服务能力的两个“风向标”。纳税人满意度调查的相关内容是税务机关了解纳税人诉求、优化纳税服务、构建和谐征纳关系的重要抓手。前海税收营商环境评价体系通过整合税收营商环境和纳税人满意度两个评价体系，将纳税人满意度以一定权重纳入营商环境评价体系中，丰富了传统税收营商环境评价体系中的评价客体和信息来源，进一步完善了评价体系。
（一）搭建评价体系
优化营商环境通常是指政府或具有公共管理职能的组织通过一系列政策和措施来改善生产经营的条件，以吸引和促进投资，提高经济活力和竞争力，包括但不限于简化行政程序、降低企业成本、提高透明度和公平性等，故而优化营商环境是组织在管理其经济和社会环境中所采取的一种策略性行为。从管理行为的动态时间序列看，首先是管理资源的投入，其次是对投入资源的整合，再次是产出有价值的产品或服务，最后是产品或服务在多大程度上能够得到外部环境的认可。基于上述逻辑，前海税收营商环境评价体系从投入、过程、产出和效果四个维度进行搭建，详见表1（略）。
1.投入维度。该维度包含3个二级指标，分别为人力专业化水平、税收制度安排、税收政策服务，主要衡量税务机关在打造专业高效的税务工作队伍和干事创业的税务工作环境、保障税收政策制度运行等方面作出的努力。
2.过程维度。该维度包含4个二级指标，分别为办税便利化、办税信息化、税务监管、税费负担，主要反映税务机关主动作为，针对当前税收营商环境的突出短板推出针对性改革举措的情况。
3.产出维度。该维度包含3个二级指标，分别为办税效率、纳税人遵从度、法治税务建设，通过测评税务机关在这些方面的具体表现，考察优化税收营商环境的产出转化情况。
4.效果维度。该维度包含2个二级指标，分别为纳税服务满意度、纳税人满意度，通过问卷调查收集相关数据，反映税务机关优化税收营商环境的实际效果。
（二）评价方法
1.客观测量法。通过收集客观反映前海税收营商环境建设投入、过程、产出和效果等环节的统计数据，包括人力资源、制度安排、政策服务、办税服务、宣传培训、税务监管、税费负担、办税效率等方面，以此客观衡量前海的税收营商环境。
2.主观测量法。通过实地访谈和网络问卷调查相结合的方法，收集前海税收营商环境感知的主观数据，包括税收服务感知、缴税接触、税收服务满意度和税收营商环境评价等内容，调查范围覆盖前海纳税企业和涉税中介机构等。按照分层抽样收集调查数据，从主观维度评价前海的税收营商环境。
3.德尔菲法。德尔菲法主要用于指标权重分配。该方法的核心是通过匿名方式进行几轮函询征求专家们的意见，通过多次反复，意见逐步趋于一致，得到一个比较一致且可靠性较大的结论或方案。调研组邀请来自清华大学、香港城市大学、中山大学、深圳大学、国家税务总局等单位的专家，采用德尔菲法对二级指标赋予了不同的权重。其中：一级指标为框架性指标，记第i个一级指标下的二级指标数为xi，i=1，2，3，4；二级指标为概括性指标，记第j个二级指标下的三级指标数为yj，j=1，2，3，…，12。这两项指标反映了前海税收营商环境的综合表现。三级指标为具体测评指标，记为zk，k=1，2，3，…，40。前海税收营商环境指标评分分数T由各项最低层次的测评指标得分Qk乘以相应的指标权重Wk加总得到，即：
各项一级指标和二级指标则采用逐层求均值的方法得到。
首先，在各项测评指标得分基础上采用算术平均值得到各二级指标的得分Di,j：
其次，继续采用算术均值算法得到相应一级指标的得分Ei：
上述计算方法中，由于三级指标属于操作层面的内容，统一采取了平均分配权重的方法。
4.专家打分法。对较为宏观层面且主观判断性强的三级指标采取专家打分法，邀请熟悉前海情况的税务专家进行打分，最终以均值作为相关指标的得分。
（一）总体情况
2023年，前海税收营商环境评估总得分为94.79分，整体表现亮眼。在4个一级指标中，投入维度、过程维度、产出维度和效果维度得分均超过90分。三级指标中3个指标得分为满分，分别是办税预约率、纳税人备案电子化与税收营商环境三方测评。具体而言，投入维度得分为93.36分。测评结果显示，深圳市税务局在前海打造了一支年轻化、知识化和专业化的高素质税务人才队伍，积极推动税务业务培训，不断提升工作人员的业务能力。此外，深圳市税务局还大力加强税收政策宣传和培训，帮助纳税服务对象增进对税收政策的认知。过程维度得分为95.03分。测评结果显示前海在办税便利化、信息化和法治化等方面都有不错表现。特别是在深港澳办税易开通事项方面，深圳市税务局开展了大量卓有成效的工作，为促进深港现代服务业深度融合作出了应有贡献。产出维度得分为93.86分。产出维度主要测量办税效率、纳税人是否按时缴纳税款以及法治税务建设等方面的成效。效果维度得分为95.98分。测评显示，不论在办税体验方面（如办税大厅接待人员满意度98.05分、线上接待人员满意度98.03分），还是在氛围感知方面（如税收政策宣传满意度97.17分、税收政策培训满意度96.22分），相关指标得分均较高，说明前海的税收营商环境得到了纳税人的高度认同。
（二）基于测评结果总结前海税收营商环境建设的成效与不足
1.前海税收营商环境建设成效显著。前海税收营商环境测评结果不仅较为真实地反映了前海税收营商环境的现实情况，而且得分较高的指标也体现出深圳市税务局不断优化税收营商环境的主要经验，先行示范效应已经初步显现。第一，以纳税人满意度为中心。测评结果表明，纳税服务满意度和纳税人满意度得分远超其他指标，充分体现了深圳市税务局在优化税收营商环境中践行“以人民为中心”的理念。第二，大力提高办税智能化水平。信息化、智能化是改善税收营商环境的通用指标。深圳市税务局通过加大办税智能化信息技术投入，实现了线上办税和纳税人备案电子化的全覆盖，同时广泛使用电子税务局和远程办税，不断优化办税流程，采取非接触式纳税服务等方式，极大地提高了办税效率。第三，内控体制机制完善。为精准识别内部风险，深圳市税务局积极调动各方资源，结合内外部督察审计问题，全面梳理重点事项关键节点，将全局重点业务领域风险汇总归集，形成风险清单，建立了较为完善的风险防控体系。第四，积极推动税收营商环境制度创新。不断推出更多可复制可推广的新制度是前海的重要使命。深圳市税务局紧紧围绕税收营商环境建设，从体制机制和信息技术两个方面入手，立足前海实际情况，通过制度创新有力地改善了前海税收营商环境。第五，坚持第三方独立客观测评。近年来，深圳市税务局持续通过独立第三方测评前海税收营商环境，并基于测评结果，及时总结经验、发现问题，倒逼税收营商环境改善。
2.事项办理效率及准确性有待提升。2023年前海税收营商环境评估结果总体表现良好，但在集成化办理速度、风险指标准确率等指标上，仍有待提升。一方面，集成化办理速度指标得分90.63分，表明集成化办理有待优化。集成化办理往往面临业务事项较多、业务量较大等压力，易形成挤兑效应，从而降低了办理速度。且此类事项往往涉及与纳税人经营关系紧密的发票类业务，对税收营商环境影响较大。对此，在下一步的工作中要细致梳理集成化办理涵盖的业务类型和流程，实施有效举措提升发票审批效率，完善审批结果告知制度，设置特殊情况反馈表，优化审批事后辅导，动态配置资源缓解集成化办理压力。另一方面，风险指标准确率指标得分90.54分，表明需要进一步规范风控管理，持续降低风险事项误判率。为此，可以通过统筹事前举措以减少受风控任务影响的纳税人数量、提升事中服务水平以明确风控解除标准、完善事后应对措施以严格把控统筹质量与应对质量等方式，完善机制流程，减少因非必要触发风险指标对企业造成的实际影响。
（一）以评促改，通过本土化测评持续寻找优化税收营商环境发力点
前海通过此套税收营商环境评价体系，成功总结了深圳市税务局在税收营商环境建设中的努力与后期发展方向。一是明确现阶段已有成效的举措，坚持提高办税智能化水平、完善内控体制机制等显著提升税收营商环境的发力点。二是通过低分指标对系统存在的问题进行针对性分析，更加注重资源的动态配置、办税流程的优化等，采取切实可行的措施补齐短板。接下来，深圳市税务局将根据实际情况及时对统计标准、统计口径、数据来源等需要细化或细分的指标作出动态调整，实现B-READY评价体系与前海税收营商环境评价体系的有效衔接，搭建好符合前海实际情况的税收营商环境评价体系。
（二）持续测评，助力前海税收营商环境提升
前海作为新时代改革开放的标志性载体，是“特区中的特区、尖兵中的尖兵、窗口中的窗口”，理应走在营商环境制度创新的最前列。《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》中要求前海到2025年“初步形成具有全球竞争力的营商环境”，到2035年“营商环境达到世界一流水平”；国家发展和改革委员会发布的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》指出，前海深化改革任重道远，在总体要求上，强调要深化改革开放、强化制度创新；在区域治理，营商环境、现代服务业发展、科技创新等重要领域和关键环节先行先试，打造一批首创性、标志性改革品牌。对此，在前海税收营商环境评价体系搭建过程中，深圳市税务局引入了“税收制度创新”“深港澳办税易开通事项”等体现前海特色的评价指标，力求为未来税收制度优化、服务手段创新等提供借鉴和参考，助推全国范围的税收营商环境制度创新和制度型开放。未来，深圳市税务局将不断总结提炼经验，打造前海税收营商环境样本，扩大前海税收营商环境先行示范效应。
（三）先行先试，为全国其他自由贸易试验区提供前海经验
自由贸易试验区是高质量发展的增长极。自2013年以来，我国先后设立了22个自由贸易试验区，取得了改革开放先行先试的重大成效，尤其在建设一流营商环境方面在全国形成了显著的示范效应。深圳前海蛇口片区作为中国（广东）自由贸易试验区的三大片区之一，就位于前海。此次前海率先搭建本土化税收营商环境评价体系，从指标本土化的过程中提炼出成功经验和做法，可以为其他自由贸易试验区在迎检世界银行B-READY评价体系评估做足准备的同时，为搭建或优化自身税收营商环境评价体系提供一定的经验借鉴。此外，搭建税收营商环境评价体系有助于各自由贸易试验区发现税收管理中的改进空间，进行创新尝试，推动税收管理工作创新发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第9期。）
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国家税务总局深圳市税务局调研组.基于B-READY评价体系搭建本土化税收营商环境评价体系：以前海深港现代服务业合作区为例[J].税务研究，2024（9）：83-88.
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