税收一体化服务成渝地区双城经济圈发展探析
作者：
黄树民（国家税务总局重庆市税务局）
党的二十届三中全会提出，推动成渝地区双城经济圈建设走深走实。推动成渝地区税收一体化，对于加快区域市场一体化发展进程，助力推动成渝地区双城经济圈建设至关重要。本文旨在从构建税收一体化体系的角度，破解成渝地区税收发展不均衡的难题，推动成渝地区税收合作加速向纵深迈进，为服务成渝地区双城经济圈建设贡献税务力量。
税收竞争与协调、区域税收一体化与经济一体化都是源自国际税收和国际经济领域的概念。通过税收协调约束过度税收竞争，进而推动区域税收一体化和经济一体化形成，从理论研究与实践探索所得出的一些基本结论，在一国范围内同样适用，从而为税收一体化促进成渝地区双城经济圈发展提供了理论依据。
（一）国内外学术界对税收一体化的研究
国外学者关于税收一体化的研究主要着眼于制度和宏观政策层面，研究比较大的经济体内部税收一体化问题。20世纪70年代至今，大多外国学者认为，税收竞争是吸引资本流动的要素之一。税收竞争理论是税收一体化理论的前身，当税收竞争趋零时，就形成了经济体内的税收一体化。比如，Oates（1972）认为，地方政府为了吸引资本流入一般都倾向于保持较低的税收。波特（2002）认为，政府为了通过税收手段引导投资更会看中公平原则，利用税制来保障长期资产所得。
我国学者认为，税收一体化是指世界有关国家在税收上结合起来形成一个税收联合体的过程，是由各有关国家政府出面，为了某种目的，在社会再生产的某些领域内实行税收联合调节的手段。它是一种超国家的经济调节（车明辉，1991），是世界范围内税收制度趋同的一种发展态势，含义应该包括世界各国税制，诸如税收原则、税收政策、税制结构、税收征管、税收种类等各个方面的一致（祝遵宏，2010）。从提升国内区域经济水平的角度出发，税收一体化仍是核心决定因素之一，从区域层面消除恶性税收竞争，构建税收执法统一制度，强化税收优惠政策对等性是实现税收一体化的必由之路（丁国峰 等，2021）。杨庆 等（2023）认为，提升粤港澳大湾区经济一体化的水平，进而提高该区域的整体发展程度与竞争力，区域内的税收协调是核心决定因素之一。韩曙（2019）建议建立长三角一体化税收管理协调管理机制及地区涉税争议协调机制，实现税收风险管理一体化。
（二）成渝地区双城经济圈框架下税收一体化的界定
本文试图给成渝地区双城经济圈框架下的税收一体化进行界定。随着区域高质量发展的需要和税收工作的不断自我优化革新，税收一体化服务区域发展的内涵始终处于不断完善的动态。根据成渝地区税务部门2024年7月推出的四方面12项任务，可将成渝地区双城经济圈框架下的税收一体化内涵定义为：为服务成渝地区双城经济圈高质量发展，两地税务部门加强合作，从而实现政策执行标准化、税费征管一体化、办税服务便利化等各方面趋于一致。
二、税收一体化服务成渝地区双城经济圈取得的成效
（一）区域经济协调发展增速
税收一体化可以打破成渝地区间的行政壁垒，促进资本、技术、人才等生产要素在成渝地区双城经济圈内自由流动和优化配置，加强成渝地区双城经济圈内部各区域之间的经济联系和合作，推动产业协同发展，进而缩小经济圈内部各区域经济发展差距，推动区域经济协调发展。2023年成渝地区双城经济圈实现地区生产总值（GDP）81 986.7亿元，比上年增长6.1%，高于全国0.9个百分点、高于西部地区0.5个百分点。2023年成渝地区贸易活跃户数达到58.5万户（次），同比增长18.2%；两地贸易往来金额突破9 300亿元，同比增长超5%。区域融合发展使成渝两地企业往来更加自由和频繁，引领示范带动作用不断增强。
（二）新质产业发展提质增效
成渝两地一直把促进产业共建共兴摆在重要位置，共同发布的《共建成渝地区双城经济圈2023年重大项目清单》聚焦成渝协同共建的电子信息、装备制造、汽车、特色消费品等世界级产业集群，共建现代产业体系项目81个，科技创新中心项目27个。成渝两地税务部门积极推动支持科技创新等税费优惠政策精准落地，激发了广大经营主体的内生动力和创新活力。2023年，成渝两地税务部门落实新增减税降费及退税缓费1 447.3亿元，12 500多户企业享受研发费用税前加计扣除额超290亿元。截至2023年，成渝地区已建成国家企业技术中心145个，国家高新技术企业、科技型中小企业均超过2万家。在一系列产业融合发展举措和税收政策助力下，成渝地区双城经济圈发展能级实现新突破，创新动能更强。
（三）纳税人满意度提升
成渝地区纳税服务的提质扩面，大大提升两地公共服务一体化便利化水平，纳税人满意度调查成绩位列全国前列。两地电子税务局通过开设“川渝通办”专区、税务公众号互增“自然人社保缴费”功能，线下设置“川渝通办”窗口，实现了84项高频跨地区税费业务全程网办和20项税费事项异地就近通办，涉及教育、医疗、就业、住房等多个重点民生领域，2020年12月上线以来已为纳税人缴费人办理“川渝通办”业务超22万笔。2020年11月上线跨地区电子缴税功能，使成渝异地缴税由原来5个环节、3天至5天变为在线“一键缴税”，税款当日入库。截至2023年年底，实现成渝跨地区异地电子缴税27.29亿元，异地办事总体成本大幅下降，差异成本基本归零。成立的9个跨地域“川渝税费争议调解室”调处税费争议378件。成渝地区纳税服务质量的提升使纳税人满意度不断提升，为群众带来实实在在的幸福感和获得感。
（四）改革创新成果涌现
成渝两地税务部门在持续拓展提升税收职能作用的同时，积极打造川渝税务“合作样本”。建设全国首个跨省域实体化税费征管服务中心、全国首条跨省12366热线、首个社会保险费服务专窗；消除53项税费政策执行口径差异，扩展至成渝毗邻地区31个市区县；统一7大类53项税收违法行为处罚裁量基准，引领复制升级至《西南区域税收行政处罚裁量基准》中；川渝高竹新区税费征管服务中心开具的首张增值税普通发票存根被中国国家博物馆永久收藏；创新推出的企业跨省市“一键迁移”、纳税信用级别资质异地共认等经验做法被国家发展改革委发文推广；“成渝地区双城经济圈一体化税收管理模式”被纳入全国首个跨省域自贸试验区合作平台——“成渝自由贸易试验区协同开放示范区”创新案例；其余相关改革做法亦被国家税务总局等国家部委多次发文推介，改革经验被中央电视台等省级以上媒体报道263篇次。
（一）整体发展水平存在差距
1.经济发展不显著。一是成渝地区双城经济圈的经济总量偏小。近年来，成渝地区双城经济圈的引领示范的带动作用不断增强，但与其他城市圈相比还有一定差距，其GDP相当于大湾区（不含港澳）的78.5%、京津冀地区的74.4%、长三角地区的26.9%。二是成渝地区双城经济圈的居民收入偏低。2023年全国人均可支配收入达到39218元，较上年度增长6.1%；重庆市居民人均可支配收入为37 595元，较上年增长5.4%；成都市居民人均可支配收入为50 585元，较上年增长5.5%。重庆市居民人均可支配收入仍低于全国水平，成渝两地的居民人均可支配收入增幅均低于全国增幅。这一差距不仅反映经济发展的阶段性特征，也揭示成渝地区双城经济圈在提升人民福祉方面所面临的艰巨任务。
2.产业发展不平衡。成渝地区双城经济圈经济结构的转型升级正处于关键时期，实体经济与金融和数字经济之间的协同发展尚需加强。由表1（略）可见：第一产业占比相对稳定，2023年成渝地区和全国第一产业占比均回归到新冠疫情前的2019年水平；第二产业占据重要地位，2016年之前成渝地区第二产业比重高于全国，但2017年之后就低于全国，2023年成渝地区第二产业占比为36.6%，比全国38.3%的平均水平低1.7个百分点；第三产业比重持续上升，经过长期不断追赶，成渝地区第三产业比重目前达到全国平均水平，但与东部地区相比仍然有不小差距。
3.区域内发展不均衡。（1）从经济发展情况看，成渝地区双城经济圈内重庆中心城区和成都市在GDP总量和人均GDP方面远超其他区域。渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群、川东北经济区的发展相对滞后。（2）从对外贸易看，重庆市主城都市区仅低于成都市，然而重庆市主城都市区的进出口总额占比达到全市的99%。（3）从人口情况看，2023年，重庆市常住人口占全国人口的比重为2.26%，占成渝地区双城经济圈的比重为59.9%，中心城区常住人口占重庆市人口的比重最高，为32.9%，人口密度高于重庆其他片区。成都市常住人口占全国人口的比重为1.5%，占成渝地区双城经济圈的比重为40.1%，23个区市县中人口数量占比超过5%以上的有8个，人口分布较为集中。（4）从城镇化率看，2023年，成渝地区双城经济圈的户籍人口城镇化率为63.09%，比全国城镇化率低0.81%。重庆市主城都市区与成都市区城镇化率均高于70%，但圈内7个片区城镇化率差异较大。
（二）税收与税源相对背离
我国地域辽阔，各地区间的地理条件、自然资源禀赋显著不同，导致经济发展水平呈现出明显的地域差异。当前，东部地区经济相对发达，中部与西部地区则相对滞后。经济繁荣往往伴随着基础设施的完善，吸引着大量优质企业向东部地区集聚，形成区域经济中的“税源高地”。2023年成渝地区双城经济圈GDP占全国的比重为7.2%，但税收比重仅为5.6%，税收贡献与经济相背离。其中，占比超过GDP比重的仅有城镇土地使用税（8.6%）和土地增值税（7.9%）。四大主体税种的比重均低于GDP比重，增值税（只包括国内增值税）占比为5.8%，消费税（只包括国内消费税）占比为5.5%，个人所得税占比为4.5%，企业所得税占比为2.2%。以企业所得税为例，根据总部企业汇总纳税的规定，主要在企业所在地缴纳。但企业收入来源广泛，不仅限于注册地，且遍布全国乃至全球，而中部和西部地区的区域发展优势又相对不足，在一定程度上导致了税收与税源之间的不匹配现象。
（三）税收服务成渝地区双城经济圈发展的力度不够
1.工作理念机制与一体化发展要求还不够适应。在站位格局、机制建设、合作领域方面存在不充分、不平衡问题。主要表现在以下几个方面。一是对推进成渝地区双城经济圈建设的理解有偏差。少数区县税务局未能精准把握双城经济圈建设的战略要义，缺乏将其融入税收工作的自觉性，存在思维僵化、措施不实的现象，影响推进速度。二是工作机制的联动促进效应发挥不够充分。主动与地方规划融合不够，与关键部门沟通不畅，系统内部机制联动性弱，缺乏有效执行和跟踪机制。三是成渝合作的广度与深度有待加强。合作多集中于政策统一、服务优化等方面，党务、政务合作浅尝辄止，党建引领与业务融合创新不足。
2.政策、服务、执法与经营主体实际期盼还不够适应。在解决纳税人缴费人急难愁盼问题上，政策协同、服务对接、执法规范等方面仍有差距。主要表现在以下几个方面。一是政策协同面临挑战，事项繁多、细节复杂、执行差异影响市场预期与经济要素流动。目前，成渝地区税收政策的执行口径和标准仍存在差异，比如，金融普惠、耕地占用税等政策执行标准不一。二是服务供给端与需求端脱节。税务部门对纳税人实际需求回应不足，“川渝通办”事项数量增加，但效果评估不够充分，民生领域跨区域通办有待完善，反馈机制不够健全。三是执法规范性不足。随意性影响公平性，非强制性执法方式运用不够深入，执法标准尚未完全统一，跨省税费争议解决机制不够健全，调解能力不足。
3.税务监管效能与治理能力现代化目标还不够适应。征管基础不协同，监管手段不充足，在共同建立健全税务监管新体系、实现精准监管上还有一定差距。主要表现在以下几个方面。一是征管基础制度的统一力度还需加大。目前统一了三批23项征管服务基础事项，但在欠税管理、委托代征管理、税务电子文书等方面依然有待完善。比如，毗邻地区推进征管一体化不平衡，有的单位结合当地产业特点协同加强重点行业征管的措施不够全面，形成的经验亮点还不够丰富。二是数据驱动效应、系统保障作用还不明显。成渝两地数据交换的准确性、及时性、完整性有待提升，缺乏集中统一的数据中心和高效便捷的互通渠道，对业务部门、基层单位的帮助支持作用还需加大。
4.服务高质量发展与发挥税收“三性”作用还不够适应。服务发展大局的系统性、集成性、实效性有待加强。主要表现在以下几个方面。一是支持经济中心、科技创新中心的措施尚显薄弱。税费统计和经济分析指标体系不健全，政策集成性、服务精准性不够。二是绿色税制助力生态文明建设的手段单一，与相关部门的协作力度不大，协作方式和手段比较单一，跨区域联合征管上探索不够。三是税收服务对外开放的集成性不够强。缺乏集中统一的服务机制和政策措施，在点上探索比较多，在面上推进不平衡。
（一）指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于推进成渝地区双城经济圈建设和区域协调发展的重要指示要求，全面贯彻落实党的二十届三中全会提出的完善实施区域协调发展战略机制的精神，充分领会党中央关于推动各领域合作的决策意图。对标国家所需、紧跟发展所向、回应群众所盼、展现税务所为，紧扣税收一体化，在“聚力、扩围、破题、增效”上下功夫，广泛凝聚内外合力，推动完善“机制引领、政策协同、税费征管、便民服务”四大体系，以“强化党建引领、聚焦主责主业、提升征管质效、优化便民服务”为四大着力点，进一步推动成渝地区“政策执行标准化、税费征管一体化、办税服务便利化”，持续开创税收服务成渝地区双城经济圈高质量发展的新局面。
（二）完善四个体系
1.机制引领体系。坚持系统集成，着力完善高效机制引领体系。在国家税务总局党委和地方党委政府的统一领导下，牢固树立“一盘棋”思想，既集中精力办好自己的事，又齐心协力办好合作的事，持续唱好“双城记”、画好“同心圆”。一是完善服务大局协同共治机制。加强成渝地区各级税务机关的沟通对接，健全月度例会、季度调度会、年度推进会制度，不断完善“1+2+2+10+N”的工作格局，推动建立重庆主城都市区—成都市双核协作机制，增强服务大局的系统性、集成性；主动加强与经济主管部门的征管互动、信息互享、执法互助，打造“税务+”常态化协作新样板，在西部地区形成税收服务高质量发展的示范效应。二是完善重大改革任务清单机制。联合制定一揽子制度办法，同步推出一批重点项目，使各项制度机制和服务举措相互匹配、环环相扣、层层结对。建立税收服务成渝毗邻地区十大合作平台工作组，选拔互派业务技术骨干组建数智中心专业运营团队，实行毗邻地区重点改革协同推进、重点项目“提级管理”，有效破解跨省域行政管理层级多、流转慢、耗时长的难题。三是细化系统递次推进机制。协同谋划部署重点工作任务，按年度建立任务清单动态管理机制，模块化明确时间表、任务书、路线图，打破条线分割、贯通业务领域、优化运转流程，推动节奏提速、效率提高、工作提档，提升融入和服务经济社会发展大局的能力。秉承“由点到线带面”的工作推进思路，以重点打造成渝高竹新区税费征管服务中心改革试“点”项目，分步复制到10个成渝毗邻地区连接成“线”，最终推广到成渝地区双城经济圈“面”上所有地区，确保改革逐级深化、平稳有序。
2.政策协同体系。深入推进成渝政策执行标准化是贯彻落实党中央战略布局的重要举措。一是建立统一政策协同机制。成渝地区税务部门加强对接频次，进一步协同政策调查研究和分析评估，按照“消存量、控增量”原则，正确看待差异，从政策执行口径、标准、程序等环节入手，协同统一税收执法标准。二是发挥税收政策的调节激励作用。充分发挥“13+2”税务合作机制的牵头作用，系统集成成渝地区税收优惠事项的政策要点、优惠方式、享受条件、办理流程，助力经济新旧动能加速转换，促进产业链从低端向高端提升，持续营造良好的创新环境，全面融入成渝地区高质量融合发展格局。三是绿色税收助力美丽成渝建设。深化与生态环境等部门的协作，建立完善多税共治、多策组合的绿色税收体系，创新绿色税种监管举措，实施税费联动，精准落实绿色税收政策，充分发挥绿色税收在鼓励节能减排、促进资源综合利用、发展壮大绿色低碳产业等方面的政策效应合力，积极融入成渝碳达峰碳中和联合行动。
3.税费征管体系。聚焦基础管理、税（费）源管理、风险管理、权益管理四个维度，优化成渝地区税收征管力量结构布局，统筹税费业务集约管理，细化压实税（费）源监管责任，提升税费征管整体效能。一是联合完善征管同频的工作举措。成渝地区税务部门联合发布税收征管服务协同事项，实现两地企业税务管理“同向同步”，以推进高竹新区税费征管服务一体化为切入点，鼓励支持毗邻地区多点探索，针对重点行业实行提级征管和集中服务，为企业提供公开透明的税收营商环境。二是创新“专业化+智能化”的税费管理手段。深化税收大数据分析应用，用好用活“一所式”“一员式”“一票式”“一户式”等平台工具，建立健全事前预防、事中监控、事后分析的全领域、全链条监管机制。深入推进科所一体化建设，探索“管户+管事”相结合方式，实施“基础事项属地管、重点事项集中管、特定事项专业管”的分类分级管理模式，提升税费监管水平。发挥基层税务所贴近税（费）源和快速反应优势，在实行属地管理的基础上，实现毗邻地区日常税费监管和收入核算预测联动。三是探索构建适应新经济新业态的征管模式。主动适应经济税源发展新形势和管理服务对象新变化，对两地融合发展出现的新经济新业态，要敏锐捕捉、深入研究、主动服务、规范发展。提高智慧治理水平，鼓励将数字经济发展过程中出现的新理念、新技术、新方法应用到税费征管中。
4.便民服务体系。以纳税人缴费人需求诉求为导向，全面贯彻“高效办成一件事”理念，深化成渝地区征纳互动服务，推动便民服务多跨式协同、集成式改进、整体式提升，进一步促进纳税人缴费人主动遵从。一是完善税费服务诉求响应机制。建立“收集—分析—处理—反馈—监督—提升”的税费服务诉求闭环机制，大力选树“枫桥式”税务所，把解决困扰纳税人缴费人和基层税务人的堵点、难点问题作为便民服务、主动作为的切入点，切实为纳税人缴费人办实事、解难题。二是完善递进式办税服务机制。统筹成渝地区线上线下服务资源和渠道，构建以“全程网上办”为主体、“征纳互动办”为助力、“就近便利办”为拓展、“预约大厅办”为支撑的多层级递进式服务模式，避免纳税人缴费人“两地跑”“多头问”。三是实现便民服务体系一体化运行。深化成渝地区纳税服务部门、第一税务所和税费管理部门之间的沟通协作，有条件的毗邻地区，可以探索组建便民服务支持团队，集约化处理税费服务流转业务，共同构建线上共性业务集中通办、线下个性业务科所分办、线上线下融合快办的服务新格局。
（三）强化四项支撑
1.强化党建引领。坚持党的全面领导，开展“推进税收一体化、服务双城经济圈”系列主题联学，通过分片区召开座谈会等方式，提升广大税务干部的政治站位、视野格局、责任意识。推进党建与业务深度整合，联合选树一批“枫桥示范点”，评选一批优秀党建案例，着力打造具有“巴蜀味”“税务味”的党建特色品牌。通过互派干部、交叉培训等方式，推进巡察、督审、纪检等多领域合作，进一步实现党建与业务的一体互融、共赢共进。持续抓好税费执法管理全过程的内部监控和执纪监督，建立和完善内部监控指标，动态监控涉税违规违纪疑点，不断强化过程监督，牢筑内部防线，为税费监管提供纪律保障。
2.聚焦主责主业。紧跟经济延续回升向好态势，扛牢征税收费职责使命，坚持聚财生财并举、收税减税并重，切实履行税收职能，为推动成渝地区高质量发展提供税收政策指引。进一步协同政策调查研究和分析评估，对新制定、新出台的税费政策实行联合交叉审核。统一金融、汽车、水电、混凝土、水泥等重点行业西部大开发优惠政策的执行口径，为成渝地区企业公平竞争、要素自由流动扫清障碍，稳定市场预期。统一成渝地区车船税税目税额、土地增值税非普通住宅预征率、土地增值税非住宅预征率、城市基础设施配套费的契税征收等政策，联合推进税务非强制性执法方式类型化、制度化，统一说理式执法的文书模板和执法规范，彰显执法力度与温度。聚焦经济发展工作要求，完善统一一批支持绿色发展和科技创新的税收优惠政策，助力加快培育竞争优势更加突出的现代化产业体系。
3.提升征管质效。深化数字赋能，切实做到用数据说话、靠数据决策、依数据执行。加快推进税务信息化建设，深化运用数字化理念、策略、手段破解征管服务难题，持续拓展大数据在更多融合领域的运用场景，着力构建智慧执法体系、智慧服务生态、智慧监管模式、智慧共治格局。完善“供、要、管、用”税收大数据体系，加强数据治理、提高数据质量，在毗邻地区探索建立跨省域“税费征管服务数智中心”，更好地满足党委政府的决策需求、纳税人缴费人的服务需求。平稳推进社保改革，落实好个人所得税专项附加扣除暂行办法，助力民生改善。发挥风险管理对税费征管质效的驱动作用、对纳税人缴费人税费遵从的促进作用。以风险共同管理为导向开展风控核查的交叉复查工作，以税务稽查为基础加强风险分析排查化解，实行扎口管理，强化统筹整合，推进涉税风险跨区监管，畅通向下落实、向上反馈、联合协作的工作渠道，形成多跨协同的风险识别机制，推动构建成渝地区“大风控”格局。
4.优化便民服务。重点聚焦办税缴费中的高频事项和纳税人缴费人反映的突出问题，深化拓展川渝地区协同配合，提高“好办事”的便利和“办成事”的效率。优化完善电子税务局“川渝通办”功能，尽可能覆盖办税和缴费高频业务。发挥大数据推广征管互动服务的作用，推动征纳互动与12366转型、自助终端改造转型，增进服务便利。完善税费服务跨区诉求解决机制，探索推进信息化收集和智能化分析热点诉求，着力推动“接诉即办”向“未诉先办”延伸。优化“川渝税费争议调解室”，聚焦化解矛盾纠纷，切实维护纳税人缴费人合法权益。统一规范川渝毗邻地区办税服务厅规划设计、设施配备、机制建设，共同实施办税服务流程标准化、服务事项清单化、服务制度规范化建设，实现办税服务厅的服务内容和标准统一。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第9期。）
欢迎按以下格式引用：
黄树民.税收一体化服务成渝地区双城经济圈发展探析[J].税务研究，2024（9）：44-50.
-END-
●转变税收优惠政策重点 培育和发展新质生产力——基于“专利盒”政策实践与启示
●中国税务杂志社“高质量推进中国式现代化税务实践”主题征稿启事