欧盟碳边境调节机制：实质、影响与我国应对
作者：
赵书博（首都经济贸易大学财政税务学院）
王志馨（首都经济贸易大学财政税务学院）
李 昂（首都经济贸易大学财政税务学院）
随着工业化进程加速发展，二氧化碳等温室气体的排放不断增加，对生态环境和人民的生产生活构成威胁，使得全球变暖成为国际社会普遍关注的问题。对此，一些国家推出碳排放权交易体系（Emissions Trading Scheme，ETS）、碳税等应对气候变化的措施。由于各国国情不同，国家间政策差异较大。欧盟认为，只要其国际合作伙伴的碳减排政策未能达到与其相同的水平，境内消费者就有可能选择使用碳排放政策宽松国家的产品，企业也可能将生产转移至境外，从而导致碳泄漏风险，并影响欧盟气候政策的有效性。鉴于此，欧盟于2021年7月提出实施碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），对进口的碳含量高的产品征收碳关税。2023年4月18日和25日，欧洲议会、欧盟理事会先后投票通过CBAM相关规则，完成了立法程序。欧盟成为全球首个正式征收碳关税的经济体。2023年5月16日，CBAM法规文案被正式发布在《欧盟官方公报》（Official Journal of the European Union）上，标志着欧盟CBAM正式成为法律。欧盟CBAM的过渡期为2023年10月1日至2025年12月31日，欧盟碳关税将于2026年1月1日起正式开征，2034年前全面实施。在全球气候治理和低碳转型国际合作的大背景下，尽管欧盟设置了CBAM正式实施前的过渡期，我国仍应提前做好预案，了解欧盟CBAM的实质，分析可能造成的影响，并寻求应对策略。
（一）欧盟碳边境调节机制的主要内容
1.适用范围。欧盟CBAM适用于钢铁、铝、化肥、水泥、电力、氢等六大类产品，不同产品碳含量的计算边界不同。其中，对钢铁、铝和氢只须计算其直接碳排放量，对水泥、化肥和电力须计算其直接碳排放量和间接碳排放量。欧盟委员会将在过渡期结束之前就CBAM的适用范围进行衡量评估，在评估后很可能将有机化学品、聚合物等纳入适用范围，并在2030年前将欧盟ETS覆盖的其他产品纳入适用范围。
2.扣除项目。为避免双重征税，欧盟允许企业在计算碳关税时进行两种扣除：一是在原产国已缴纳的碳税或在ETS制度下支付的碳成本可以进行扣除；二是欧盟同类产品在欧盟ETS下享受的免费配额可以进行扣除。在欧盟CBAM过渡期内，覆盖产品将获得100%的免费配额。从2026年起，欧盟ETS与CBAM将同步、逐年按比例削减免费配额，直至完全取消。
（二）欧盟碳边境调节机制的实质
客观而言，CBAM能够在一定程度上起到《欧盟官方公报》中提到的应对碳泄漏、维护欧盟气候政策有效性的作用。但除此之外，欧盟推出CBAM还有更深层次的考虑。
1.提升欧盟的竞争力。碳定价包括显性碳定价与隐性碳定价。显性碳定价为提供明确的价格信号以减少温室气体排放的政策，包括ETS与碳税；隐性碳定价为未提供明确的价格信号但能够在一定程度上降低碳排放的政策，如燃料的消费税。此外，很多国家运用非价格工具如限制燃油车牌照的发放、限制建设非绿色建筑项目等实现碳减排目标。然而，欧盟CBAM只认可在原产国已缴纳的碳税或在ETS制度下支付的碳成本作为进口商品在原产国承担的碳成本进行扣除，这意味着欧盟既不承认隐性碳定价在碳减排中的作用，也没有考虑非价格工具在碳减排中的作用，可能无法反映一国在碳减排方面的全部努力。目前，全球除欧盟实行ETS外，还有13个国家及23个次国家级政府实行ETS；全球有37个国家与次国家级政府在征收碳税，其中征收碳税的国家27个，征收碳税的次国家级政府10个，还有许多国家或地区没有实施显性碳定价。一方面，欧盟CBAM推出之前，其成员国碳价水平较高，导致其产品的生产成本相对较高，在与未实行碳定价（或碳价水平较低）的国家或地区的竞争中处于不利地位。CBAM提高了碳排放政策宽松国家产品的成本，有利于提升欧盟本土产品的竞争力，增加企业利润率。另一方面，国际能源署（IEA）认为，到2030年，全球碳减排大多依靠目前已有的技术，但到2050年，近一半的碳减排将依靠目前处于演示或原型阶段的技术。在低碳技术的创新方面，欧盟一直处于领先水平。欧盟CBAM引导本地企业进行低碳技术投资，让企业有更多的资金用于低碳技术的开发与创新，有利于欧盟继续保持这种领先地位，在低碳技术竞争中获取先发利益。
2.提升欧盟在全球气候治理中的领导力。在过去的30多年里，欧盟通过外交与谈判、以身示范和对外援助等方式积极参与全球气候治理，推动了《巴黎气候公约》的签署，促成了《京都议定书》的生效，成为全球气候治理的领导者之一。但2009年，欧盟在丹麦首都哥本哈根举行的世界气候大会上因提出激进的气候政策主张受到孤立（康晓，2019；冯存万 等，2015；寇静娜 等，2021）。此后，欧盟开始寻求一种整体较为均衡的政策，在《巴黎协定》谈判中发挥了重要作用，巩固了其在全球气候治理中的领导者地位。然而，《巴黎协定》通过后，全球气候治理陷入困境。尽管各国持续就如何落实协定问题进行谈判，但并未取得实质性成果，欧盟未能延续此前的表现，其领导力呈现逐渐衰退的态势（寇静娜 等，2021）。为此，欧盟开始尝试运用经贸手段提升自身在气候治理中的领导能力（张蓓，2023），CBAM即为其所采取的具体措施之一。欧盟在解释推出CBAM的原因时指出：欧盟境内的温室气体排放量虽然已显著减少，但进口商品中的隐含温室气体却在不断增加，削弱了欧盟减少全球温室气体排放的努力，欧盟有责任在全球气候行动中继续发挥领导作用。可以预计，为了在计算应缴碳关税时能够顺利获得扣除，更多的国家或地区可能学习借鉴欧盟的碳排放监测、报告与核查制度。在此情况下，欧盟在全球的碳定价主导能力将得到加强，在全球气候治理中的领导力也将得到提升。
二、欧盟碳边境调节机制对我国的影响
我国与欧盟贸易关系密切。2022年，我国对欧盟进出口达5.65万亿元，较上一年增长5.6%。从CBAM的产品覆盖范围看，我国出口到欧盟的钢铁和铝数额较大（见表1，略），企业相应受到的影响也较大。下面以出口金额最大的钢铁为例进行分析。
（一）短期影响
根据制钢流程，钢铁可被划分为生铁、粗钢和钢材三大类。以粗钢为例，目前我国使用长流程工艺（转炉）、短流程工艺（电炉）生产的粗钢比例分别为89.4%、10.6%，前者的平均碳排放强度为2.1 t CO2e（吨二氧化碳当量），后者为0.61 t CO2e。欧盟使用长流程工艺（转炉）、短流程工艺（电炉）生产的粗钢比例分别为56.4%、43.6%，前者的平均碳排放强度为1.9 t CO2e，后者为0.4 t CO2e。可见，我国使用长流程工艺生产粗钢的占比远高于欧盟，而且无论哪种工艺生产的粗钢其平均碳排放强度均远高于欧盟。须注意的是，计算碳关税时，允许扣除的不是用我国特定产品的平均碳排放强度减去欧盟同类产品的平均碳排放强度，而是欧盟同类产品在ETS下适用的免费配额。免费配额根据基准法确定，为欧盟以及欧洲经济区和欧洲自由贸易联盟成员前10%性能最佳的特定产品生产设施的平均碳排放强度，其数值低于欧盟平均碳排放强度。由此可以推论，我国粗钢的平均碳排放强度高于欧盟平均碳排放强度，更高于欧盟免费配额。因此，在欧盟CBAM实施之后，我国企业出口到欧盟的粗钢必须按规定缴纳碳关税，这将导致出口成本增加、产品竞争力降低。
（二）中长期影响
如果未来我国的碳定价制度保持不变，且CBAM覆盖的六大类产品的生产技术保持不变，CBAM对我国出口的影响将会更加显著。第一，未来CBAM有可能覆盖特定产品的间接碳排放。CBAM覆盖的六大类产品中，铝的间接碳排放占总碳排放的比重高达75%～90%，其平均间接碳排放强度为20 t CO2e，远高于欧盟的铝的平均间接碳排放强度6.8 t CO2e。如果未来欧盟对间接碳排放征税，其须缴纳的税额会超过直接碳排放须缴纳的税额。如果未来CBAM将铝的间接碳排放纳入适用范围，铝出口须负担的碳关税会大大增加。第二，未来CBAM覆盖范围有可能扩大。我国出口欧盟的优势产品主要为机械器具、车辆等钢铁和铝的下游产品，若CBAM的范围扩大至这些产品，我国受CBAM的影响将会更大。第三，未来欧盟ETS的价格有可能上涨。从历史趋势看，尽管欧盟ETS价格有波动，但整体呈现上升趋势，从2005年的19.04美元提高至2022年的96.29美元。为了实现2050年气候中和的目标，欧盟推出多项措施，包括在未来不断缩减ETS免费配额比例的计划。因此，可以预计未来欧盟ETS的价格还会进一步提高。相应地，我国出口产品须负担的碳关税会相应增加。第四，未来其他发达国家有可能会跟进。当前，CBAM已经正式实施，如果未来其他发达国家也出台类似CBAM的边境碳调整（Border Carbon Adjustment，BCA）措施，对我国的影响将会更大。另外，从中长期看，CBAM还将对我国企业的境外投资产生进一步的影响。大部分发展中国家的经济发展呈现出高碳特征，随着全球气候治理的推进及CBAM的实施，这些国家的碳减排需求越来越强烈，而我国企业原本具有竞争优势的境外投资项目，如果碳排放水平较高，优势就会减弱。
2021年10月，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确提出，要“统筹做好应对气候变化对外斗争与合作，不断增强国际影响力和话语权，坚决维护我国发展权益”，确立了我国在碳达峰、碳中和国际实践中坚持“斗争”与“合作”并行的基本政策。党的二十大报告指出：“中国积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。”我国参与国际气候合作、应对欧盟CBAM，应以上述原则为指导。
（一）不断提升在全球气候治理中的影响力与话语权
碳排放导致全球气候变暖。值得注意的是，我国是全球二氧化碳排放量最大的国家之一，升温速率高于同期全球水平。如果我国不积极参与全球气候治理，气候风险将成为制约我国经济长期增长与繁荣的因素，并对全球气候变化、经济发展产生较大的负面影响。为构建人类命运共同体、体现大国担当，我国应通过外交、援助等方式积极参与全球气候治理，不断提升在全球气候治理中的影响力与话语权。一方面，我国应做好气候外交。气候外交是我国外交政策的重要组成部分，也是我国在气候领域推动构建人类命运共同体的具体实践之一。未来，我国应继续坚持共商共建共享的全球治理观，积极参与全球气候治理，维护《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的主渠道地位与基本制度体系，深入参与该主渠道下的全球气候治理进程，联合发展中国家推动全球气候治理朝着更加公正合理的方向发展。另一方面，我国应对最不发达国家给予更多援助。除了继续在资金和人员能力等方面提供支持，我国还应通过技术转让等方式加强与不发达国家在绿色低碳领域的合作，帮助其减少温室气体排放。
（二）呼吁国际社会探索建立碳价当量核算框架
显性碳定价的实施依赖于完善的碳核算体系和准确的碳排放数据，这对部分国家而言挑战较大。相较而言，隐性碳定价和非价格工具的实施对技术的要求较低。欧盟成员国技术水平较高，能够获取准确可靠的碳排放数据，因而显性碳定价在推动欧盟碳减排方面发挥了重要作用。然而，大部分发展中国家技术水平较低，非价格工具在其政策体系中占据了更为重要的地位。目前，欧盟CBAM的设计基于欧盟与其他国家显性碳定价的差异，并未将隐性碳定价和非价格工具的碳减排作用考虑在内，可能导致欧盟对“碳泄漏”程度的高估，并增加其他国家出口企业的负担。为此，国际社会需要研究显性碳定价、隐性碳定价以及非价格工具的“等价性”，即计算隐性碳定价、非价格工具能够实现的碳减排量相当于多少显性碳定价实现的碳减排量，以综合衡量各项政策的碳减排效果。目前，国际货币基金组织、经济合作与发展组织等已经开始探讨这一问题，但在数据收集和政策选择等方面仍存在不足。未来，我国应积极呼吁国际社会共同努力，探索建立一个包括隐性碳价和非价格工具在内的碳价当量核算框架，并敦促欧盟在计算碳关税时将这些因素考虑在内，允许其扣除。
（三）努力为发展中国家争取利益
在发达国家已率先完成工业化并将高能耗产品的产能转移至其他国家的背景下，欧盟设立CBAM增加了发展中国家的出口成本，无差别地对所有国家的进口产品实行同一碳价，使发展中国家承担与发达国家相同的降碳责任，违反了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》规定的“共同而有区别责任原则”和“各自能力原则”（陈红彦，2021；刘勇，2023；徐昕 等，2023）。我国应与巴西、印度、南非和俄罗斯等国一起，共同为发展中国家争取利益。第一，应要求欧盟实施包容的CBAM，给予发展中国家一定的减免。CBAM旨在保护并增强欧盟的自然资本，确保公民的健康和福祉不受环境相关风险的影响。该项政策强调转型过程必须是公正且包容的。然而，CBAM的实施实质上缩短了不发达国家的碳减排时间，有可能对一些国家的经济发展构成阻碍（Zachmann 等，2020））。因此，欧盟有必要在CBAM实施初期对特定的国家给予减免优惠，以降低部分国家因欧盟实行CBAM而掉队的可能性。第二，应敦促欧盟将通过CBAM获得的收入用于设立气候缓解基金，专门用于提升低收入国家的碳减排能力。在推进本区域碳定价机制改革的过程中，欧盟已将ETS的部分收入用于设立创新基金以促进低碳技术创新，并设立现代化基金以支持欧盟内10个低收入成员国向气候中和过渡。欧盟在推出CBAM时指出：“鼓励第三国的生产商采用更高效的温室气体减排技术减少排放。因此，CBAM预计将有效支持第三国的温室气体减排。”我国应以上述条款为依据，联合其他国家敦促欧盟将CBAM的部分收入用于设立气候缓解基金，用于研发新技术、帮助低收入国家向低碳经济转型等领域，以达到欧盟在公报中提到的CBAM会有效地帮助第三国减少温室气体排放的目的。
（四）加强与欧盟在气候治理方面的合作
欧盟CBAM的实施对我国出口企业提出了新的要求。目前，我国ETS与欧盟ETS还有较大差距，出口欧盟企业的合规成本增加，其出口竞争力将受到影响。我国多年前就与欧洲开始了在气候治理方面的合作。在中欧气候治理合作已有良好基础的前提下，我国应继续加强与欧盟的沟通交流，协调我国ETS与欧盟ETS间的差异。第一，监测、报告与检查制度是ETS稳定运行的基础，自2005年实行ETS以来，欧盟在此方面积累了丰富的经验。未来，我国应借鉴欧盟在监测、报告与检查制度方面的做法，提高数据采集质量，推动实现与欧盟在数据方面的互认互通。第二，欧盟以及多数国家或地区的ETS采用限额与交易模式，这种模式能够有效控制ETS覆盖企业的碳排放总量。而我国目前的ETS采用基于强度的模式，这种模式虽然鼓励企业降低碳排放强度，但在控制碳排放总量方面不如欧盟ETS的模式，未来，我国可考虑转向交易与限额模式，通过加强与欧盟在气候治理方面的合作，加快我国ETS的国际化进程，降低出口企业的合规成本。
（五）在完善碳排放交易体系的基础上考虑适时开征碳税
目前，我国ETS仅覆盖电力行业，且其交易价格较低，碳减排效果有限。未来，我国须扩大ETS的覆盖范围，将钢铁、水泥、铝、化肥等纳入其中，并增加有偿配额的比例，逐步引入拍卖机制，提高ETS的价格。与此同时，我国目前只采用了ETS这一种碳定价工具，其仅适用于大型排放源，调控范围相对有限，难以助力我国实现“双碳”目标。相较而言，碳税适用于更广泛的排放源，调控范围更大，是对ETS的有效补充。为了更有效地应对欧盟CBAM，展示我国在实现碳减排承诺上的积极态度，回应国际社会对碳减排问题的关注，我国有必要考虑适时开征碳税，实现碳税与碳排放权交易市场的协调配合。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第8期。）
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赵书博，王志馨，李昂.欧盟碳边境调节机制：实质、影响与我国应对[J].税务研究，2024（8）：89-94.
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