税收赋能新时代西部大开发的逻辑与路径思考
作者：
柳华平（国家税务总局成都市税务局）
程 岩（西南交通大学希望学院商学院）
周可芝（国家税务总局成都市税务局）
2024年4月，习近平总书记在新时代推动西部大开发座谈会上强调：“西部地区在全国改革发展稳定大局中举足轻重。要一以贯之抓好党中央推动西部大开发政策举措的贯彻落实，进一步形成大保护、大开放、高质量发展新格局，提升区域整体实力和可持续发展能力，在中国式现代化建设中奋力谱写西部大开发新篇章。”赋能西部大开发，服务大保护、大开放、高质量发展新格局的进一步形成，是高质量推进中国式现代化税务实践的应有之义。本文拟从价值意蕴、理论维度、实践维度分析税收赋能西部大开发的基本逻辑，揭示其作用机理，并重点分析现行税收政策的不适应性和不匹配性，探究税收赋能新时代西部大开发的路径。
（一）税收赋能新时代西部大开发的价值意蕴
党的二十大报告要求“深入实施区域协调发展战略”“推动西部大开发形成新格局”。这是党中央从全局出发，统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。立足新时代、新阶段，至少可从以下三个视角理解税收服务西部大开发的独特价值意蕴。
其一，打造中国式现代化“西部引擎”。西部地区地域辽阔，占全国国土面积的71.5%，与13个国家接壤，还拥有丰富的矿产资源、土地资源和水能资源，是我国重要的边疆地区、民族地区和生态安全屏障，其发展具有独特性和不可替代性，是中国式现代化的难点所在、重点所在、希望所在。面对百年未有之大变局，通过将人口素质及结构优化作为推动新时代西部大开发形成新格局的主要抓手、共同富裕作为主要方向、人与自然和谐共生作为主要内容、持续对外开放作为主要切入点，全面践行中国式现代化的发展理念，将有助于打造中国式现代化的“西部引擎”。
其二，落实区域协调发展战略部署。区域协调发展是解决我国发展不平衡不充分问题的现实选择，目标就是要实现基本公共服务、基础设施、基本生活保障水平的均等化、趋同化。在当前东、中、西部区域发展差距较大的背景下，推动新时代西部大开发，发挥西部地区后发优势，促进区域互联互通，有助于形成新发展格局，促进区域协调发展。
其三，锚定共同富裕奋斗目标。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是中国共产党为人民谋幸福的重要着力点。解决当前西部地区发展差异问题和收入不平衡问题，是推动共同富裕必须面对的重大课题。新时代推动西部大开发，发挥西部地区比较优势，大力实施乡村振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果，引导经济资源和社会资源向西部地区流动，是共同富裕的基础条件。
党的十八届三中全会以来，党中央已将财税体制上升为全面覆盖国家治理各领域的综合性制度安排，赋予税收职能更深层次的内涵和更广阔的空间，要求发挥好税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。税收正越来越深度融入国家治理，在践行新发展理念、服务新发展格局、推动高质量发展中发挥着越来越重要的作用。毋庸置疑，赋能新时代西部大开发，推动西部地区高质量发展，是推进中国式现代化税务实践的应有之义，也是税收服务“国之大者”的必然要求。
（二）税收赋能西部大开发的理论逻辑
税收涉及社会生产、流通、分配、消费各个领域及具体微观经营主体，兼具多项职能。作为政府实施宏观调控的“有形之手”，税收直接或间接作用于产业结构调整、社会收入分配、社会资本流动等，进而影响西部大开发战略实施。一方面，税收作为重要的筹集财政收入手段，能够为西部大开发推动基础设施建设、教育、医疗、民生、生态环境等公共事业发展提供必要保障。另一方面，通过区域性税收优惠，能够减轻西部地区经营主体税收负担，帮助企业积累更多资金用于扩大产能、产品研发和市场拓展，吸引外来投资，增强企业的发展后劲和市场竞争能力。同时，通过实施与产业政策紧密配合的税收政策，能够引导社会资源向效益更高、绿色低碳的领域集中。比如，设立西部地区鼓励类产业目录，重点减免相关行业企业所得税，鼓励产业向西部地区经济社会发展特殊需要的行业转型。在充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的基础上，通过更好发挥税收作用，持续增强税收治理各领域、各要素、各环节的关联性、耦合性、互动性，有助于加快形成与新时代相适应的税收治理体系，进而更好地为新时代西部大开发赋能。
（三）税收赋能西部大开发的实践逻辑
从国际视野而论，区域经济发展不平衡是一个全球性的问题，也是各国政府宏观调控的一个重要目标。发达国家区域协调发展的经验做法为税收赋能西部大开发提供了一定借鉴参考。比如，梯度发展作为区域经济发展中的一个重要实践，为不同经济发展梯度区域间新技术、新行业、新产品的流动方向提出了基础支撑。对不发达地区实行税收优惠，也是多国政府优先采取的政策措施。比如，美国联邦政府给予不发达地区更大的税收豁免权，从实施财政补贴、税收减免、贷款优惠、贷款担保、加大投资、提供信息等方面对落后地区实现政策倾斜和经济扶持。日本针对落后地区专门出台开发政策，并通过用好财政转移支付等办法持续提升后进地区的发展水平。国际实践充分证明，税收在区域经济发展方面长期发挥着重要作用。
从我国实践看，西部大开发税收优惠政策被认为是执行时间较早且时间最长的区域优惠政策。2001年以来，《财政部 国家税务总局 海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税〔2001〕202号）、《国家税务总局关于落实西部大开发有关税收政策具体实施意见的通知》（国税发〔2002〕47号）等文件相继印发，对鼓励类产业的企业等经营主体，提供减按15%税率征收企业所得税的优惠政策。2011年7月，随着西部大开发战略进入第二阶段，《财政部 海关总署 税务总局关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》（财税〔2011〕58号）印发，除延续大部分第一阶段税收减免政策外，对关税等税收优惠政策进行了调整和完善。随着2020年《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》的出台，拉开了第三轮西部大开发序幕，也开启了第三轮税收优惠政策周期。
西部大开发税收优惠主要涉及企业所得税等政策，在为西部地区发展提供财政支撑的同时，直接或间接地在经济结构转型、资本流动、企业发展、民生就业、基础设施建设、生态环境等方面发挥了巨大作用。尤其是进入新时代以来，西部大开发税收优惠政策较好地赋能了西部地区经济发展。一是经济实力进一步增强。西部地区生产总值从2010年的7.7万亿元增长至2023年的26.9万亿元，占全国的比重由18.60%提高到21.37%。二是区域差距进一步缩小。东部与西部的人均GDP比例、中部与西部的人均GDP比例分别由2010年的2.03、1.12降低到2023年的1.59、1.01。三是产业结构进一步优化。一、二、三产业比重由2010年的13.35∶45.22∶41.43调整到2023年的11.33∶38.63∶50.04。四是基础设施和对外开放水平进一步提升。西部地区铁路营业里程、高速公路里程分别增长75.98%、247.88%，中欧班列开行数量占全国总数的一半左右，2023年进出口总额较2019年增长近四成。毋庸置疑，税收赋能新时代西部大开发将大有可为、大有作为。
二、现行税收政策对西部大开发的不适应性、不匹配性分析
（一）税收优惠政策设计不尽完善
一是税收优惠政策存在税种限制，缺乏系统性。总体而言，西部大开发税收优惠集中于企业所得税，缺乏增值税、个人所得税、资源税的配合。
增值税层面。随着东、中部地区产业向西部地区转移，西部地区第二产业、第三产业发展迅速，拉抬了增值税税基，但由于缺乏优惠政策，企业的增值税税负较重，影响了西部地区产业结构升级和技术水平的提高。同时，由于增值税税负的可转嫁性，纳税人和实际负税人可能不一致，现行生产地纳税原则导致作为产品消费地的西部地区承担税负，而经济相对发达的东、中部地区作为产品生产地获得大量税收收入，势必制约区域协调发展。此外，由于企业所得税优惠减少了所得税收入，增值税在西部地区财政收入中的重要性进一步提高。出于财政收入的考虑，地方政府更加青睐能够创造大额增值税收入的重型制造业项目，一定程度加剧了低水平、重复性建设现象，导致经济资源的时空错配和浪费。
个人所得税层面。西部地区产业结构升级、技术水平提高需要大量引进和培养高新技术人才队伍。但由于西部大开发税收优惠政策未包括个人所得税的内容，加之西部地区相对于东、中部地区的区位劣势，使得西部地区本就严峻的高新技术人才引进、培养更加“雪上加霜”，不利于人力资源等生产要素流向西部地区。
资源税层面。现行资源税征收范围狭窄、税率较低，不利于西部地区将资源优势转化为财政税收优势。西部地区资源丰富，但由于资源产品价格低，加之技术水平落后，导致资源产品仅以初级产品销往东、中部地区，资源产品的高附加值被东、中部地区获取，而作为资源产地的西部地区难以从资源优势中获益。
二是税收优惠政策存在行业限制，制约受众面。西部大开发税收优惠主要体现为企业所得税优惠，享受该优惠政策的企业必须以《西部地区鼓励类产业目录》中列明的产业项目为主营业务。西部鼓励类产业的行业类别多以制造业为主，缺乏对现代服务业等行业的调节，也未把西部地区的特色产业涵盖在内，难以适应不同地区产业结构升级所面临的实际情况。
三是税收优惠存在企业限制，门槛过高。除了对行业进行限制，《西部地区鼓励类产业目录》还规定，主营业务收入占企业收入总额60%以上的符合条件的企业才能享受西部大开发税收优惠。这无形中提高了享受企业所得税优惠的门槛。
四是税收优惠方式单一，企业承接能力差。现行西部大开发企业所得税优惠缺少减计收入、加计扣除、加速折旧等税基优惠。降低税率的优惠仅仅关注结果，而缺乏对初始投入、经营过程风险分担的税基优惠，不利于盈利能力较弱或者亏损企业享受优惠，也不利于广泛吸引投资、改善生产技术、提高科研创新能力以及培育扶持适合本地区的优势与特色产业，使得税收优惠政策的作用受到较大的限制。
（二）税收优惠政策调整不够科学
一是缺乏延续性。比如，为鼓励利用太阳能发电，2013年我国出台政策，对西部地区光伏发电增值税允许即征即退50%，但该政策到2018年12月31日后便没有再延期。
二是存在滞后性。2001年出台第一轮西部大开发优惠政策时，企业所得税税率为33%，因而制定15%的优惠税率，优势十分明显。但2008年以来，企业所得税税率调整为25%，西部大开发优惠政策仍维持15%的优惠税率，优势大大减弱。特别是与后来的高新技术企业所得税优惠税率15%以及小微企业所得税优惠政策相比，已不具优势。
（三）税收优惠政策执行存在偏差
一是优惠项目认定难。《西部地区鼓励类产业目录》中列举的项目专业性强，项目繁多，内容宽泛且没有作进一步的注解，税务机关在实际执行政策过程中往往难以对鼓励类项目作出精准认定，有的甚至无法执行。此外，还存在企业经营项目内容与有关行业主管部门认定的鼓励类项目不尽相同的情形，造成实际操作与事前认定的脱节。
二是部门协调沟通难。《西部地区鼓励产业目录》在确立层面上涉及国家发展和改革委员会、财政部和国家税务总局等部门，在落实层面上也涉及复杂的部门、层级管理，协调机制匮乏，沟通成本较高，且容易出现政策争议，制约了“税政统一”。尤其是对企业主营业务是否属于鼓励类产业的认定出现“政出多门”的复杂局面，难以实现“一个口子出入”，影响了政策的公平性和一致性，甚至可能出现“应享未享”与“不应享而享”并存的情况。
税收赋能新时代西部大开发，宜立足国家对新时代西部大开发的总体部署和西部地区发展实际，在启动新一轮财税体制改革等相关顶层设计基础上，坚持问题导向与目标导向相结合，着力完善税收制度、优化税收政策、深化税收征管改革，加快释放税收政策效能和管理服务效能，服务西部地区高质量发展。
（一）立足赋能产业转型升级，完善税制结构
长期以来，西部地区经济增长过度依赖于能源消耗和新投资，致使环境污染和生态平衡破坏严重，自主研发投入不足，产业技术创新水平较低，内生动力不足，经济运行风险加剧，难以可持续增长。面对上述问题，宜立足西部地区地理环境和资源禀赋现状，充分发挥其自身优势，使其融入全国统一大市场建设，促进其传统产业转型升级，因地制宜发展新质生产力，构建既有西部地区优势、又有较强竞争力的现代化产业体系，赢得发展主动权。由此，尤有必要优化税制结构，完善税收制度，创新税收治理，赋能西部大开发，促进西部地区新质生产力发展、现代化产业体系建设和产业升级转型。
一是推进税收支持政策体系化构建。将增值税、消费税、个人所得税、资源税、环境保护税等纳入西部大开发税收支持政策体系，充分发挥税收调控的复合性功能，助力西部地区统筹效率与公平，实现高质量发展。通过增值税、消费税等税种优惠政策的实施，保障西部地区发展的效率；通过企业所得税、个人所得税等税种优惠政策的搭配，保障西部地区发展效率与社会公平得到更好统筹；通过资源税、环境保护税等税种优惠政策的运行，保障西部地区绿色发展、低碳发展。
二是推进所得税优惠政策体系优化。重点赋能创新链、资金链、产业链与人才链深度融合。
企业所得税层面。在巩固企业所得税原有税收优惠的基础上，通过完善企业所得税税收优惠方式、优惠门槛、优惠行业、优惠税率，确保西部大开发税收政策的系统性、确定性、实效性，切实减轻企业负担，赋能西部地区高质量发展。首先，激励企业增加创新投入。在现行税率优惠的基础上增加对初始投入、经营过程风险分担、科技成果转化的减计收入、加计扣除、加速折旧等税基式优惠，税额抵免等税额式优惠，以及延期缴纳税款等优惠方式。其次，建立负面清单制度。随着经济社会发展，新业态不断涌现，现行《西部地区鼓励类产业目录》正向列举的方式已难以适应经济发展需求，建议借鉴企业所得税研发费用不得加计扣除行业负向列举的做法，把西部地区限制性、不鼓励发展的行业列举出来作为负面清单，不在该清单内的产业均可享受税收优惠政策。另外，实质性加大税收优惠力度。建议将西部大开发企业所得税优惠税率由15%调整为10%或12.5%，将西部地区企业的广告费和业务宣传费支出税前扣除比例提高至30%。需要注意的是，在启动新一轮财税体制改革时，仍需继续加大对西部地区的中央财政转移支付力度。
个人所得税层面。建议对于在西部地区从事研发、教育、医疗等关键领域工作的个人，给予个人所得税优惠。比如，在个人所得税中增加“西部大开发”附加扣除项目等，吸引人力资源等生产要素流向西部地区。另外，建议对个人在西部地区投资取得的投资收益，给予个人所得税减半征收优惠，吸引投资流向西部地区。
（二）立足赋能筑牢国家生态安全屏障，健全绿色税制体系
推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。西部地区拥有丰富的矿产资源、土地资源和水能资源，是国家生态安全的重要屏障，但是在“以经济发展为主”的理念影响下，付出了极大的生态环境代价：生产方式的粗放性和能源利用的低效性，使得资源短缺矛盾更加突出；旨在追求经济增长的产业结构，造成了对生态环境的严重破坏和污染，影响了经济社会发展的安全。税收作为宏观调控的重要工具，在“绿色”“低碳”方面应更好发挥调节作用，激励生态环境资源保护，筑牢国家生态安全屏障，推动西部地区绿色发展、低碳生产。
一是开征碳税。虽然我国已形成了较为完善的绿色税制，但没有涉及对碳排放直接征税的税种。该税种的缺位不仅影响碳减排效果，也使得生态环境保护效果大打折扣。碳税以化石燃料消耗量折算的碳排放量进行计税征收，相机开征有助于发挥税收对碳排放的直接调控作用，更好促进绿色低碳发展。
二是完善资源税。要增强资源税生态保护补偿性，凸显生态环境调节作用。将生态资源类税目纳入资源税征收范围，适度提高资源税税率，增加资源利用成本，以激励企业提高资源利用效率，实现绿色发展。
三是完善环境保护税。提升环境保护税的创新激励效应，对采用科技创新手段实现节能减排的企业提供税收优惠政策，形成正向激励。同时，加大惩罚性税收力度，对超标排放污染物的企业，形成反向约束。通过正向激励和反向约束的双重机制，有效促进企业科技创新，实现绿色生产。
四是完善税收分配机制。通过调节税收分配机制，统筹资源禀赋地与资源使用地税收收入分配，完善生态产品价值实现机制与生态保护补偿机制，推动资源高效运用和保护，实现人与自然和谐共生。
（三）立足赋能高水平对外开放，优化税收营商环境
西部地区具有连接亚欧大陆的重要地理位置优势，是“一带一路”倡议中重要的交通枢纽和贸易往来地区，在充分利用国际国内大市场方面具有独特优势。党的二十大报告明确提出，要“坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。税收层面应通过税收营商环境的持续优化，赋能西部高质量发展，推动高水平对外开放，同时，助力全国统一大市场的建立和进出口协同发展。
一是深化税收征管改革，重点提升税收治理能力。深入推进税收领域“放管服”改革，推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，打造西部地区市场化、法治化、国际化的营商环境，以“服务的高地”更好地吸引投资、服务开放、促进发展。
提升税务执法的透明度、包容性。推进新时代“枫桥经验”的税务实践，探索柔性执法、说理式执法。加大国际税收确定性服务推广应用，更好满足“走出去”企业涉税需求。
简化纳税服务流程。基于西部地区税收特点，探索“自动算税”功能，打造智能化、个性化办税场景，“为纳税人高效办成一件事”。运用大数据精准推送优惠政策信息，尤其是西部大开发相关优惠政策，实施“一政策一策略”精准推送机制。
优化税务监管模式。依托动态信用等级分类和智能化风险监管，建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制。加强西部大开发等税收优惠政策实地核查等后续管理工作，重点核查纳税人自行判别并申报享受的税收优惠与实际经营情况是否一致，是否符合减免税条件，防止纳税人弄虚作假骗取税收优惠。
推进税收协同共治。深化数据共享，建立从政策制定、政策解释、政策执行、政策调整到争议协调等全链条、全覆盖的协同高效治理体系，提高税收治理水平，并以税收治理带动和服务社会治理。比如，加强部门协同，解决《西部地区鼓励类产业目录》存在的项目认定难、执行难、协调难等问题，既帮助企业充分享受西部大开发优惠政策，又避免不符合条件的企业“浑水摸鱼”造成国家税款损失。积极推进区域间税务执法标准统一，实现执法信息互通、执法结果互认，更好服务国家区域协调发展战略。
鼓励西部地区与周边省份、国家开展跨区域合作，共同推进税收规则、基础设施建设、产业发展、生态保护等领域的合作，推动大开放新格局的进一步形成。
二是助力全国统一大市场建设，重点完善增值税政策和管理。在保持增值税中性特征的基础上，建议通过调整增值税收入分配机制，促进实现各区域均衡发展。一方面，通过选择关键因素，对各因素权重进行合理计算，最终给出相对科学的税收分配方式，实现增值税收入归属机制调整；按照消费地征税原则，采取适当的税收缴纳方式，实现商品消费地和商品生产地共享经济发展收益，保护不同地方政府应得的税收收益。另一方面，进一步优化税制、简并税率，切实解决部分行业因天然进销税率差导致税收倒挂的问题，保障各行业税收待遇的公平性。
三是推动进出口协同发展，重点完善出口税收管理制度。由于我国出口税收法律法规缺失，仅散见于各种规章和规范性文件，法律层级较低，稳定性、权威性不足；再加之监管主体权限配置的不规范、出口骗税骗补惩处措施不力，尤有必要制定权威出口税收法律，建立现代化防范出口骗税骗补机制，从而完善出口退税制度以显著降低我国企业进出口成本，推动进出口协同发展。
（四）立足赋能推进新型城镇化和乡村全面振兴，健全区域税收政策
长期以来的“城市偏向型”政策和农村要素的单向流动，使得城乡发展面临着“城市病”和“乡村病”共存的现实困境。农村发展动力机制缺乏，城乡公共服务不均等，制约着我国经济发展。推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局，既是西部地区实现高质量发展的要求，也是奋力推进新时代西部大开发的必由之路。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，实现中小城镇和农村的“补血”和“造血”是基础，推进城乡产业发展、基础设施、公共服务一体化是支撑，促进城乡居民就业是关键。这也是税收的赋能作用空间所在。
一是完善地方税体系。营改增之后，地方税主体税种缺失，尤其是西部地区地方财力紧张，导致中小城镇和乡村公共基础设施建设严重滞后，公共服务供给严重不足，严重影响到民生保障和改善。加快地方税主体税种培育和建设，完善地方税体系，增强地方“补血”财力，补齐中小城市和农村基础设施建设和公共服务短板，实现公共服务均等化就成为统筹新型城镇化和乡村全面振兴的基础。基于西部地区具有多样的生态条件和丰富的资源禀赋，可以在深化资源环境要素市场化配置改革、完善生态产品价值实现机制和生态补偿机制的过程中，完善资源税和环境保护税，加快推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，以培育与西部地区发展格局相适应的地方税体系，辅之以税收返还和转移支付，增强西部地区“补血”财力。
二是完善小型微利企业和个体工商户税收优惠。西部地区中小城镇支撑产业缺失或不强，农村产业链不完善，发展动力机制缺乏，居民无法充分就业，增收困难。为进一步发挥小型微利企业和个体工商户在推动经济发展、促进社会就业等方面的积极作用，建议加大对西部地区小型微利企业和个体工商户的扶持力度：对从事国家非限制和禁止行业的小型微利企业，不设定企业从业人数和资产总额限制性条件，凡是其年度应纳税所得额不超过30万元的，在2035年年底前一律免征企业所得税；对个体工商户经营所得应纳税所得额不超过100万元的部分予以免征。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第8期。）
欢迎按以下格式引用：
柳华平，程岩，周可芝.税收赋能新时代西部大开发的逻辑与路径思考[J].税务研究，2024（8）：17-23.
-END-
●税收协定对我国对外直接投资的影响研究——基于复杂网络理论的视角
●中国税务杂志社“高质量推进中国式现代化税务实践”主题征稿启事