中国式现代化背景下我国关税政策优化的思考
作者：
许光建（中国人民大学公共管理学院）
黎珍羽（中国人民大学公共管理学院）
党的二十大报告指出，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。关税具有维护国家利益、保护国内生产、调节对外贸易和筹集财政收入等职能。充分发挥关税的职能作用，对于实现以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义。因此，有必要对加入世界贸易组织以来我国关税的改革进展及其成效进行剖析与总结，并分析中国式现代化对关税政策的新要求，对中国式现代化背景下的关税政策优化进行探讨，使关税成为推动实现中国式现代化的重要支撑。
（一）关税总水平大幅度下降
加入世界贸易组织以来，我国关税总水平大幅度下降，其调整历程可分为以下三个阶段。第一个阶段为2001—2007年。自2002年1月1日起，我国大幅下调了5 332种商品的进口关税税率，开始履行加入世界贸易组织的关税减让义务。2005年开始调整关税税则税目，以实现大部分产品的降税承诺。2007年起，我国进一步降低了44个关税税目的进口关税。至此，我国绝大部分降税义务履行完毕。第二个阶段为2008—2010年。2008年1月1日起，我国继续履行加入世界贸易组织的关税减让承诺。截至2010年，我国货物贸易降低关税承诺全部履行完毕，关税总水平由2001年的15.30%降至9.80%。其中，工业品和农产品的平均关税税率分别为8.90%和15.20%，农产品的平均关税水平远低于世界平均水平，仅为世界农产品平均关税水平的四分之一。第三个阶段为2011年至今。2010年后，我国开始有针对性地主动调整关税。特别是2018年，我国进行大范围自主降税，涉及1 585个税目，使得我国的关税总水平进一步降至7.50%。2023年7月1日起，我国对62项信息技术产品的最惠国税率实施第八步降税，关税总水平进一步降至7.30%。由此可知，在前两个阶段，我国关税水平调整主要表现为加入世界贸易组织后履行关税减让承诺的被动降税；而在第三个阶段，我国关税水平调整呈现出由被动变为主动的特点。
（二）关税政策促进生产成效显著
从我国关税调整的实践看，2001—2010年，我国工业品平均税率由14.70%降至8.90%，降幅达40%。2018年，为适应产业升级、降低企业成本，我国对包括机电设备、零部件及原材料等众多工业品实施降税，工业品的平均税率由2010年的8.90%降到2018年的7.80%，对外经贸企业成本减负效果显著。2020年后，为支持集成电路、汽车、通信等高新技术产业发展，我国降低了包括多元件集成电路存储器、高新技术设备及零部件等商品在内的进口关税，助力推动供给侧结构性改革。经过多次对进口关税的集中调整，我国关税促进生产的成效显著。近年来，我国已经建立起全世界最为齐全、规模最大的工业体系，成为唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。同时，工业规模进一步壮大。2022年，全部工业增加值突破40万亿元大关，占GDP比重达33.20%。
（三）自由贸易协定有效推动我国对外贸易蓬勃发展
我国通过签署与实施自由贸易协定扩大对外开放，推动我国对外贸易蓬勃发展。2009年，我国成为全球货物贸易第一大出口国和第二大进口国；2013年，我国超越美国成为全球货物贸易第一大国。截至2023年8月底，我国已与28个国家和地区签署了21个自由贸易协定，既包括与亚洲国家和地区签署的自由贸易协定如《中国–韩国自由贸易协定》，也包括与欧洲国家和地区签署的自由贸易协定如《中国–瑞士自由贸易协定》《中国–冰岛自由贸易协定》，还包括与智利、秘鲁等南美洲国家签署的自由贸易协定，关税减让取得了显著成效。2020年11月15日，《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）正式签署。RCEP所涵盖区域是世界上参与人口最多、成员结构最多元的自由贸易区。在货物贸易关税减让方面，RCEP降税模式主要有协定生效立即降为零、过渡期降为零、部分降税、例外产品四种。在市场开放方面，我国与东盟、澳大利亚和新西兰之间的立即零关税比例均超过65%。我国与韩国相互之间立即零关税比例为39%和50%。大量立即零关税产品将给贸易发展带来机遇，将会有效推动我国对外贸易的蓬勃发展。
（四）正确运用关税政策捍卫国家利益和安全
加入世界贸易组织以来，我国通过正确运用关税政策妥善应对经济贸易摩擦，捍卫了国家利益和安全。2018年，美国政府出于遏制中国发展的目的，以“232条款”“201条款”“301条款”等名义发起一系列调查，大范围、大幅度地对中国出口美国市场的产品提高关税税率，挑起了中美两国之间的贸易争端，严重违反了世界贸易组织基本原则。对此，我国政府及时实施了合理的反制措施。一是坚决果断实施三轮关税反制，并灵活调整加征关税措施，涉及大豆、飞机、汽车、水果等共234种美国进口商品（王志刚 等，2022）。二是创建关税排除制度体系，开创性地开展对美加征关税商品排除工作。2019年9月17日，我国发布第一批对美加征关税商品第一次排除清单，包括16项商品，商品范围覆盖近300家申请企业，及时缓解了企业困难。截至2023年12月22日，我国一共发布了十三次对美加征关税商品排除延期清单。实践证明，我国所实施的关税措施是符合世界贸易组织基本原则的，体现了我国运用关税捍卫国家利益和安全的决心。
二、中国式现代化对关税政策的新要求
（一）促进低碳可持续发展
中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。中国式现代化背景下，我国应加快发展方式绿色转型，注重同步推进物质文明建设和生态文明建设，促进低碳可持续发展。2005—2020年，我国绿色低碳发展成果显著。在碳排放强度方面，碳强度下降幅度超过原定目标（40%～45%），达到48.40%，减排贡献巨大。在能源使用结构方面，非化石能源占比已经达到15%的目标，由7.40%提高到15.90%。在低碳政策体系建设方面，我国低碳政策体系建设持续推进，主要体现在绿色低碳循环发展政策、全国碳排放权交易市场建设、绿色金融政策支持以及碳达峰行动方案等方面。“十四五”时期，我国进入新发展阶段，对加强生态文明建设、加快推动绿色低碳发展提出了新的更高要求。因此，我国应坚持习近平生态文明思想，遵循低碳可持续发展的要求，对关税税目和税率进行调整和优化，通过鼓励绿色产品的进出口，严格限制“两高一资”产品出口等措施推动供给端和需求端的绿色发展。
（二）兼顾生产与消费
中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。一方面，实现共同富裕，直接生产过程是起决定作用的环节。加入世界贸易组织以来，我国关税政策促进生产的成效显著，进一步解放和发展了社会生产力，这为促进实现共同富裕提供了一定的物质基础。另一方面，全体人民共同富裕的现代化是以满足人民美好生活需要为出发点和落脚点的，消费作为共同富裕的内在要求，其重要性同样不能忽略。2018年，为满足群众消费升级需求，我国进一步降低日用消费品进口关税，涵盖人民日常生活直接需要的各类商品，直接调整相关商品的最惠国税率，体现了国家对消费端的重视。就具体降税商品而言，降幅力度最大的是家用电器类，平均税率降低了12.5个百分点；其次是服装鞋帽、家居百货和文体用品类，平均税率降低了8.8个百分点；关系到国计民生的日化用品和医药健康类的降幅力度也较为可观，平均税率目前低至2.90%。当前，中国居民消费结构正在发生明显变化，居民消费需求由生存型向发展型、享受型转变。2022年，我国对部分日用消费品、先进技术装备和资源性产品等进行关税调整，比如降低鲑鱼等优质水产品以及婴儿服装、滑雪用具等部分消费品进口关税，顺应了消费升级趋势。因此，未来关税调控的侧重点将呈现出“兼顾生产与消费”的新动态，并以促进服务贸易发展为基础，在更高层次上满足居民消费需求，推动消费品质提升。
（三）统筹国内国际两个市场两种资源
中国式现代化是人口规模巨大的现代化。加入世界贸易组织以来，我国通过签署并实施自由贸易协定等有效推动对外贸易的蓬勃发展，并以广阔的国际市场需求和国际资本为支撑，形成了“大进大出”“两头在外”国际循环为主的发展模式（孙伊然，2023）。但与此同时，在大规模人口现代化进程中形成的庞大消费市场将成为中国未来重要的竞争优势。因此，应充分发挥关税作为国内国际双循环联结点的作用，统筹国内国际两个市场两种资源。
就统筹的必要性而言，传统“两头在外”的外向型发展模式在面对国际不确定性和市场波动时显示出较强的脆弱性和不稳定性。这警示我们需要逐步转变为更加平衡的发展模式，并注重国内国际的结合。就统筹的基础而言，我国拥有规模广阔、需求多样的国内消费市场，规模巨大的国内市场不断扩张。2012—2021年，我国社会消费品零售总额增长迅速，十年间增加了23.50万亿元，年均增长率达到9%。2022年，尽管遭受疫情反复冲击，我国社会消费品零售总额仍然稳定在44万亿元左右。党的二十大报告指出，要依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平。因此，在当前国际循环动能减弱，以及“逆全球化”思潮兴起的重大变革时代，我们应站在统筹国内国际两个市场两种资源的战略高度进行新一轮的关税调整方案改革，助力双循环发展格局的形成。
（四）巩固总体安全
中国式现代化是走和平发展道路的现代化。加入世界贸易组织以来，我国通过正确运用关税政策捍卫了国家利益和安全。当前，世界百年未有之大变局加速演进。一方面，世界面临着贸易战、地缘政治对抗等“旧”风险的回归，霸权主义依然冲击着全球治理秩序；另一方面，低增长、数字经济等“新”风险不断滋生。根据《世界开放报告2023》，2022年世界开放指数为0.754 2，为2008年以来第二低的水平，回升基础仍不稳固。因此，在当前背景下，巩固我国总体安全尤为重要。
这一要求具体包括以下两个层面的含义。其一，防范“旧”风险。由于价值链分工成为国际分工的主导方式和主体形态，在贸易摩擦加剧和保护主义势头上升的国际政治经济局势下，报复性关税作为经贸摩擦中的常用手段，往往会对一个国家产业链供应链的安全问题造成不小冲击。因此，应秉持开放包容、合作共赢的态度，在合理运用经贸规则的基础上，通过反倾销税与反补贴税等贸易救济政策以及加强国际税收合作等手段来妥善解决经贸争端。其二，警惕“新”风险。当前，全球迈入数字经济时代。数字经济在重构产业体系和经济体系的同时，也不可避免地降低了与现有税收治理的契合度，使得传统税收征管模式在征收理念、征收技术、税收管辖、税源分享以及涉税信息的安全合法使用等方面呈现出较强的滞后性，不仅加剧了税基侵蚀与利润转移问题，也降低了各国与世界经济互动时的安全性。对此，我国应积极参与国际税收改革，并以关税在内的现行税收政策体系的调整和完善更好地服务国际税收改革，促进全球经济的健康发展。
对标中国式现代化对我国关税政策提出的新要求，我国关税政策可以从以下五个方面进行优化。
（一）贯彻绿色税收理念，助推“双碳”目标实现
近年来，为促进低碳经济发展，各国在税收政策方面出台了一些法律规定，最具代表性的是碳关税。比如，2022年6月，美国提交《清洁竞争法案》，建议对来自减排力度不足国家的进口商品按照碳排放量征税。2023年5月，欧盟委员会发布了正式版的碳边境调节机制法案，预计2026年开始对进口应税产品至欧盟境内的纳税人征收碳关税。日本、韩国等发达经济体也明确了对碳关税的支持态度，积极探索本国的碳关税（邓嵩松 等，2023）。碳关税的征收是实现“绿色税收”理念的需要。我国应主动承担低碳减排的国际责任，并在完善国内碳定价机制的同时，探索实施碳关税政策的可行路径，促进行业企业的绿色转型升级，推动全球碳减排。
此外，我国关税政策应更多地考虑环境保护的内容，通过优化关税结构等方式优化贸易结构，充分发挥关税的环境保护功能。一方面，可以对一些重点的“两高一资”产品以暂定税率的形式征收出口关税，限制高耗能、高排放产业的发展；另一方面，适当下调一些有利于环境保护的能源产品、设备及零部件的进口暂定税率，进一步扩大进口低碳、环保产品的降税广度与力度。
（二）以关税调整推进高水平对外开放
以关税调整推进高水平对外开放是兼顾生产与消费的有效途径。在消费方面，推进高水平对外开放可以有效缓解国内高端商品和服务供给的不足，更好地满足人民群众多层次、多样化的消费需求，优化内需市场结构。在生产方面，推进高水平对外开放能够有效提高我国参与国际分工和国际竞争的能力，进一步推动我国产业转型升级。对此，应以关税调整推进高水平对外开放，助力高质量发展。
一是调整协定税率，同其他国家或地区共享市场机遇。国际方面，在继续深化与发达经济体贸易合作的基础上，我国应积极拓展与亚洲、非洲、拉丁美洲等新兴市场的贸易合作。为此，我们应对这些国家或地区实行协定税率或特惠税率，以应对关税壁垒和非关税壁垒，为双方的商品和服务提供更有竞争力的进出口环境。国内方面，基于我国中西部地区和东北地区的发展特征与地区优势，可实施特定关税税率，简化国际贸易程序，支持中西部地区深度融入共建“一带一路”大格局。
二是支持自由贸易试验区和自由贸易港纵深发展。推进落实“零关税、零壁垒、零补贴”国际经贸规则。通过实行“零关税”正面清单管理、“原产地规则”等政策以最大限度地降低要素流动壁垒。这既有助于提升消费者购买力，进一步释放消费潜力，还有助于吸引优质投资，提升产业链韧性和安全水平。
三是继续推进与其他国家或地区谈签自由贸易协定。RCEP在关税减免等方面具有重要的优势。RCEP正式生效后，中国和RCEP成员国之间在货物贸易、服务贸易和投资等领域的自由化、便利化规则将逐步实施。因此，我国应充分利用RCEP的政策机遇，主动使用优惠原产地签证进行出口，共享RCEP发展红利。
（三）加强关税政策供给，促进国内国际双循环发展格局的形成
一方面，国内循环是基础和主体。国内循环的四个环节分别是：生产、分配、流通、消费。加强关税政策供给以畅通国内循环的目的是促进要素和资源在四个环节中减少摩擦、提升效率，最终实现效益的最大化。在生产领域，应根据经济社会发展、产业政策以及新技术发展等各方面的需要，对关税税则税目进行科学、合理的调整。在分配领域，逐步优化关税结构，适时调整生活必需品和奢侈品的进口关税税率以减少社会不平等。在流通领域，削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易中的差别待遇，降低进口环节交易成本，从而推动进口与国内流通衔接。在消费领域，适当降低部分与人民群众生活密切相关的生活用品进口关税，并通过实施优惠的暂定税率降低新型商品的进口关税，以更好地满足人民群众多层次、多样化的消费需求。
另一方面，国际市场是国内市场的延伸。应继续推进自贸试验区及海南自由贸易港建设，实施基础设施、产能、服务贸易等领域的自由贸易政策，深化商品和要素流动型开放。与此同时，在互惠基础上与更多的贸易伙伴达成自由贸易安排，在维护国家主权利益的基础上推动我国融入全球化浪潮之中（邓力平，2021），从而实现更高水平的对外开放，助力国际循环。
（四）深化国际税收合作，防范“旧”风险
当前，“逆全球化”抬头导致传统全球化秩序难以为继，世界面临的不稳定性和不确定性持续增加。作为世界各国彼此合作的重要手段，国际税收合作不仅有利于维护国家利益和安全，还能开拓互利共赢新局面。
首先，加强国际税收协调。国际税收协调主要体现在关税协调、税收协定、税收征管与纳税服务等方面，我国应深度参与全球税收合作，积极构建合作共赢的新型国际税收关系，积极推动税收合作磋商，加强国家及区域之间的税收政策协调和标准化工作，减少企业跨境税收合规操作的不确定性和复杂性。
其次，优化税收营商环境。进一步提升跨境税收服务水平，推动实现跨境投资“信息通”“政策通”“服务通”，帮助跨境纳税人了解东道国税收营商环境，利用数字化手段为在华投资经营纳税人精准推送涉税政策。
再次，完善税收争议解决机制。依据“走出去”企业跨境涉税争议类型及特点，分析可能的解决途径，明确争议解决机制的改进方向，为纳税人提供更加公正、透明和高效的争议解决渠道。
最后，以税收合作为依托，助力共建“一带一路”高质量发展。基于“一带一路”税收征管合作机制框架，加强共建“一带一路”国家间的信息互通互联，做强“一带一路”税收征管能力促进联盟，开展税收培训、研究等能力建设，帮助共建“一带一路”国家提升税收征管能力，进一步推进共建“一带一路”高质量发展。
（五）积极参与国际税收改革，警惕“新”风险
近年来，我国依托国内超大规模市场、基础设施建设和科技创新成为推动全球数字经济发展的主要力量。因此，作为推动全球数字经济发展的重要国家，为应对数字经济带来的税收治理挑战等“新”风险，我国应积极应对数字经济税收变革，参与全球税收治理。
首先，应展现大国担当，主动参与国际税收规则和标准的制定与完善，不断增强我国在全球税收治理体系变革中的话语权，提出能够平衡多方利益的税收方案（王智烜 等，2021）。
其次，密切关注其他国家或地区的税收政策调整和国际税收合作的动向。通过了解其他国家或地区的税收政策变化，可以帮助我们更好地把握全球税收治理的走向，并为我国的税收政策制定提供参考。
最后，准确评估国际税收规则及方案实施所带来的经济政治影响，并在此基础上调整我国包括关税在内的现行税收政策体系，进而维护我国税收核心利益和经济安全。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第7期。）
欢迎按以下格式引用：
许光建，黎珍羽.中国式现代化背景下我国关税政策优化的思考[J].税务研究，2024（7）：114-119.
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●税收服务长江经济带发展战略的实践与思考——以湖北税务推进“税护长江”工程为例
●中国税务杂志社“高质量推进中国式现代化税务实践”主题征稿启事