增强财税政策与区域政策取向一致性的探讨
作者：
范子英（上海财经大学公共经济与管理学院）
王 烨（国家税务总局大连市税务局）
温晓东（国家税务总局大连市税务局）
我国经济在过去40多年取得的成就是有目共睹的，这不仅表现在其高速的经济增长，更表现为其“一高两低”的结构特征，即高增长、低波动性和低通胀。这种优异的结构特征一方面得益于经济全球化，另一方面得益于我国的宏观调控政策。有效的宏观政策兼容了逆周期和跨周期两个特征，前者着力于平滑短期的异常波动，后者立足于中期的跨越式发展。除极少数特殊年份外，我国的财政和货币政策都采取了审慎策略，不搞大水漫灌，有效避免了经济的高低起伏。通过自上而下的改革部署和自下而上的政策试点，成功推动了我国经济快速发展和产业结构转型升级。
随着我国经济步入高质量发展阶段，一些深层次的结构性矛盾逐步显现，原有的政策运行模式难以满足新时代的经济发展要求。一方面是因为新时代的发展模式需要作出调整，在外部风险和挑战加剧的影响下，我国经济不能继续依赖海外市场，而是要充分利用我国庞大的国内市场，全国统一大市场建设就成为当下亟须完成的任务；另一方面是宏观政策之间的协调配合不足，有时还会出现相互“打架”的现象。因此，2023年中央经济工作会议提出要增强宏观政策取向一致性。这需要从更高层面来统筹宏观政策的制定、执行和优化，使单个宏观政策服从于整体的战略目标。
为此，本文重点探讨财税政策与区域政策之间的协调配合。这两类政策在宏观政策之中具有典型的代表性，财税政策属于纵向的“条条”政策，区域政策属于横向的“块块”政策。在政策取向一致性的探讨范畴内，这两类政策之间协调配合的难度更大，影响也更为深远，对此进行研究的理论意义和现实价值更为重要。本文从理论层面总结两类政策之间的本质差异，探讨两类政策协调配合的机制设计原则与思路，并提出具体政策建议。
在宏观政策的“工具箱”里，财税、货币、产业、区域等政策的目标是有差异的，各自实现政策目标的路径也不同。在同一个时间和地点，采用某一类宏观政策，就有可能对另一类政策的原有设计带来冲击，进而产生政策之间的运行冲突，最终消减了政策的实际效应。财税和区域两类政策也是如此，两者之间具有本质差异，在不同发展阶段的冲突程度也有差异。
（一）两种政策的本质差异
区域政策是为了谋求一定地理范围内经济发展的综合设计。这里的地理范围有三种主要的类型：行政区划、跨行政区划、内设辖区，比如，海南自由贸易港属于行政区划类型，成都的天府新区属于跨行政区划，上海市的临港新片区属于内设辖区。在我国原有的多层级政府管理体制下，区域只是附加于行政区划的一个“身份”，用于识别和归类具有类似特征的行政区划。一旦将区域和发展结合起来，就催生了特殊政策的实施。首先是现代经济发展遵循了效率优先原则。在规模经济和供应链管理的共同作用下，一些地区会形成产业发展的先发优势，并在区域上形成不断强化的集聚现象，其他地区想要平衡或逆转发展差距，就只能依赖政策干预的措施。其次是超越经济增长曲线的现实需求。在缺乏技术和外部资源导入的情况下，一些地区仅靠自身是很难实现超常规发展的，这些地区如果想在有限的时间内突破资源约束，一个常见的办法就是向上级政府争取特殊政策。最后是突破行政体制的制约。既有的地方行政体制在属地管理方面具有良好的经验，但不可避免地会形成行政管理的固有思维和模式，为了将地方行政体制的工作重点转移到经济建设，一个可行的办法是创新一套工作模式。我国一些地区的开发区和新区设立的管委会，其职能是以服务产业发展为导向，就属于创新的行政体制。
区域政策的工具较多，其中最主要的政策是产业发展政策。产业发展政策的核心是干预价格体系，既可以是产品价格体系，也可以是要素价格体系。不过由于特定区域的需求相对有限，产品市场价格干预的作用不大，因此更常见的是对要素价格体系的干预。对要素价格体系干预的核心是降低企业生产成本、提高产品的竞争力和资本的回报率，比如通过压低土地价格、劳动力成本、贷款利息、办公场所租金等降低企业的要素成本。
如果从“块块经济”角度理解区域政策的话，那么财税政策更接近“条条”特征。与产业发展相关的财税政策，其作用机制是在行业之间进行价格干预，从而引导资源在行业间进行重新配置。比如，为了鼓励新能源汽车行业的发展，提高新能源汽车相对于燃油车的竞争力，国家针对新能源汽车采取了财政与税收的组合优惠政策，减免了车辆购置税、车船税等，同时对新能源汽车进行价格补贴，有效地降低了新能源汽车的市场销售价格。新能源汽车行业的财税扶持政策，不仅推进了新能源汽车对燃油车的替代，更为重要的是提高了新能源汽车行业的技术水平。
（二）不同发展阶段的冲突程度
财税政策与区域政策立足于从不同维度推动产业和经济发展，如果将两者叠加，则会放大政策的效应，但也会衍生出不同政策之间的冲突。区域政策是我国地方政府发展本地经济的重要策略。地区之间为了吸引优质的产业入驻，互相学习和模仿的能力很强。在地区竞争机制的推动之下，各地能够“拿得出手”的政策越来越趋同。以土地政策为例，各地平整土地的成本一直都很高，但为了能够在地区竞争中胜出，各自都在争相压低工业用地的出让成本，一些地方甚至出现了“零地价”现象，工业用地的出让价格无法弥补其土地成本，造成了土地利用效率的低下。为了缓解地区之间的这种“逐底竞争”，原国土资源部于2007年颁布了工业用地的最低价格管制，规定各地的工业用地出让价格不能低于相应土地等级的标准，同时采用“招拍挂”政策将土地出让信息进行公开。即便如此，新入驻企业的真实用地成本依然是非常低廉的。
正是因为各地能够“拿得出手”的政策越来越有限，“条条”体系的财税政策成为地方和企业博弈的焦点。区域性的财税政策有两种主要类型。第一种是制定或者利用各种税收优惠政策，降低企业的实际税负，通过“少收”来吸引企业入驻。第二种是税收返还或者财政返还。税收返还属于“先征后返”，表现形式较为直接。在我国现行与企业相关的主要税种中，增值税和企业所得税都属于中央地方共享税，因此常见的税收返还都局限在地方分享的部分。由于税收返还明显造成了不公平竞争，近年来各地都采取了财政扶持政策，不再与税收贡献简单挂钩，而是将原来的税收返还拆解为不同类型的财政奖励和财政补贴。但两者在本质上并没有太大的区别。
在经济发展的早期阶段，财税政策与区域政策的冲突较弱，在政策工具的优先顺序上，区域政策的主体地位更加突出。20世纪80年代，我国经济整体处于短缺状态，产品只要生产出来就能盈利，此时的激励体系比价格体系更加重要，如何调动生产的积极性是重中之重，在一些区域采取倾向性的优惠政策，就能够撬动经济发展的正向循环机制。随着经济的进一步发展，短缺经济的现象逐步消失，与之伴随的是企业产品市场竞争加剧，价格体系就变得越来越重要，也成为引导资源配置的关键因素。从企业角度而言，企业的规模也在这一过程中逐步成长，具有接近消费市场和原材料市场的现实需要，跨地区经营成为企业进一步成长的必由之路，此时的财税政策与区域政策就开始出现政策冲突。
财税政策与区域政策冲突的第一个表现就是税收套利。任何倾向性政策都是政府和市场反复博弈的结果，政策既影响了经营主体的流向，反过来，经营主体也影响了政策的细节。区域政策是地方发展经济的抓手，企业也会利用跨地区经营战略将政策红利最大化，从单个区域和单个企业看，这些产业发展政策都是成功的，但如果从企业的股权网络和生产网络角度进行考察，其中的经济效率损失和财政效率损失也是极大的。为了追求综合实际税负的最小化，企业会在不同地区注册子公司或分公司，采用关联交易的方式将利润在不同区域间配置，充分利用不同地区的税收优惠和财政扶持。从经济效率看，这样的区域政策扭曲了企业的生产组织架构，造成了不必要的名义成本和实际成本支出。从财政效率看，财政返还或者补贴的实际效果，也被企业的套利行为对冲了，在国家整体层面并没有产生真实的作用。
财税政策与区域政策冲突的第二个表现是政策碎片化。财税政策特别是其中的税收政策，需要依赖不同政策细节之间的衔接配合，行业性税收优惠与区域性税收优惠的叠加，会使得整个税收政策体系变得非常的碎片化，不利于现代税收制度建设。以所得税核定征收为例，若地方政府滥用该政策，会导致其他税收政策受到干扰。一些地方为了扶持某些行业的发展，采取滥用核定征收政策的办法，就会冲击整个所得税体系。政策碎片化不仅会增加政策运行成本，也会给纳税人增加不确定性。即使是规范的优惠政策，也会面临新业态的政策适用性难题，而那些不够规范的区域性政策，更依赖于纳税人和地方政府之间的博弈。
二、财税政策与区域政策协调配合的机制设计
（一）基本原则
第一个原则是要服务全局战略目标。不同的发展阶段有不同的战略目标，财税政策与区域政策的协调配合，要服务于其所在阶段的全局战略目标。在我国经济发展的现阶段，宏观经济和产业升级都对全国统一大市场建设提出了更高的要求。一方面，产业分工内生于市场规模，市场规模与产业分工呈正比，分工的细化能够提高产出效率；另一方面，新产业的孕育需要一定的市场容量。国际贸易理论的“本地市场效应”，说明足够大的本地市场能够产生规模效应，分摊企业的生产成本，进而提高产品的出口竞争力。近年来很多产业的发展历程也见证了我国国内市场的重要性，比如新能源汽车、互联网平台等。
在全国统一大市场建设的要求之下，财税政策与区域政策既要做到不阻碍要素流动，也要防止要素出现非生产性流动。生产要素的自由流动，本质上就是发挥市场在资源配置中的决定性作用，其核心要求是破除各类进出壁垒和构建市场价格体系。因此，无论是财税政策还是区域政策，只要是扭曲了价格体系，就不符合全局战略目标的要求。我们需要转变区域发展的理念和思路，区域性的财税政策要从之前的财税返还，转变为税收营商环境的改进，将工作重点转向亚当·斯密在《国富论》中提出的税收四原则，即公平、确定、便利和最少征收费用。近年来，我国在世界银行的营商环境排名显著上升，就得益于税务部门的积极努力。随着世界银行的调查范围从北京、上海调整为上海一城，我们更要关注非调查城市的税收营商环境。
第二个原则是要避免低水平纳什均衡。在我国这样的大国中，中央和地方的“两个积极性”是关键。竞争不仅存在于经营主体之间，也存在于不同地区的政策之间。有的地区竞争属于逐顶竞争，还有的属于逐底竞争，区域性的财税政策就属于后者。这种竞争有两个特征：一个特征是低水平纳什均衡，一个地方出台的优惠政策受到其他地区已有政策的制约，地方在相互竞争过程中的迭代是实际税负的不断走低；另一个特征是无法逃离陷阱，任何一个尝试逃离纳什均衡的地方，都会直接丧失竞争优势，因此即使某些地方不认可这种竞争，他们依然缺乏逃离这种陷阱的“梯子”。
要从源头上避免低水平纳什均衡的产生，就需要关注政策的溢出效应。一是政策之间的纵向溢出，比如财政返还就对税收政策带来干扰，这些财政返还以政府补贴的方式返还给企业，针对这部分收入，就产生了是否属于应税所得的争议。二是政策之间的横向溢出，单个地区的优惠政策从局部均衡角度是最优的，但由于地区间的要素市场和产品市场是互通的，这些政策就会通过市场连接对其他地区产生负向的溢出效应，进而对冲其他地区的政策效应。因此，从一般均衡角度看，大量的区域政策都是低效的。
第三个原则是要避免对冲宏观调控。宏观调控强调逆周期和跨周期调节，主要的条件是能够调控有力，宏观政策既要“落地”，更要“生根”。比如，关于固定资产加速折旧的理论研究发现，其激励企业投资的作用较小，一个重要的原因就是这些企业已经享受了其他各类税收优惠，其应纳税所得额长期维持在一个非常低的水平，当然也就没有通过新增投资获得税收优惠的动机。
（二）基本思路
推进财税政策与区域政策的协调配合，需要有一定的工作思路，这些思路能够在较长的时间内发挥作用，在制度设计上做到激励兼容，既维持经济发展的激励体系，也维系政府治理的有效性。为此，我们提出了三个基本的工作思路。
首先是推进政策的信息公开。推进政策的信息公开，一方面能够提高政策的约束力，确保政策在实施过程中的合规性和有效性，避免政策执行的随意性和经营主体的信息套利；另一方面有利于内部监督和外部监督，提高财税政策的效率。这里的信息公开包括两个层面。一是政策自身的公开。这里既涉及政策制定过程的公开，比如是否经过必要的法定程序、是否有必要的可行性评估、是否有经营主体的调研反馈等，也包括政策内容的公开，不能仅停留在指导文件的层面，而是要公开到操作指引层面的文件内容。二是政策执行结果的公开。政府向经营主体提供的各类补贴和优惠，都应该有政策依据，既要公开给予补贴的政策依据，也要公开接受补贴的经营主体和额度，针对一些应该由市场提供的生产投入，如果是政府或者国有企业提供了该类投入，比如由地方政府提供的厂房、办公楼、员工宿舍等，也应该纳入公开的范围。
在政策的信息公开方面，要坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则。针对一些特别敏感的行业，即使是不适宜向社会公开，但也要作出必要的解释，同时在一定的范围内进行有限公开。要确保绝大多数的区域政策都在公开范围内，同时要将不公开的权限提级管理，由上一级政府或者国家相关部委对有限公开的必要性进行审批。并且，针对有限公开的政策，需要在政策执行之前确定公开类型，也就是要采用事前决策机制，而不是事后的补充条款。
其次是构建协调机制。不同的政策来自不同的职能部门，政策在制定过程中缺乏必要的沟通和协调机制，是政策取向不一致的主要原因。财税政策与区域政策之间的协调配合，还存在“块块”与“条条”的割裂难题。因此，这两者的协调机制既包括地方政府与职能部门之间的协调，也包括不同地区之间的协调。一是要引入政策预评估制度。任何一个区域性政策的实施，都需要在政策制定过程中充分听取相关部门的意见。二是要在更高层面建立自我约束机制。比如“税收洼地”对省内其他地区产生的虹吸效应，省政府可以规定将一部分税收保留在资源流出地，而对跨省的资源非生产性流动，可以借鉴国际税收的“双支柱”规则，允许其他地区对缴税不足的企业课征“补足税”，以约束各地的“逐底竞争”，减少要素的非生产性流动。
政策的信息公开是构建协调机制的必要前提。可以尝试建立一种政策申诉委员会，一旦某地出台了不合理或不合规的扶持政策，其他地区就可以向委员会进行申诉，由委员会启动审查程序，邀请独立第三方的机构和人员组成审查组，得出相应审查报告并对外公开，从而确保审查机制的科学、公平和公正。
最后是建立政策的迭代优化机制。政策是静态的，经济和社会发展是动态的，因此有必要对政策进行不断的修正。一是由于政策执行的效果不及预期或者超预期，此时需要对政策的力度或者流程进行优化；二是政策在执行过程中的冲突逐渐增大，有些政策效应会被一些机制放大，从而产生意想不到的外溢效应，进而对其他政策产生冲击，这时候的政策调整也是必要的。政策的迭代优化是建立在科学评估的基础之上的。特别是在政策执行过程中的跟踪评估，一方面要评估政策实际效果与预期效果的差异，评判政策的目标完成度和投入产出效率；另一方面还要评估政策的溢出效应，包括对其他地区、其他部门、其他领域的综合影响。在政策评估基础之上，需要构建相应的政策反馈机制，破除政策执行的路径依赖和部门利益。
财税政策与区域政策的协调，不是单一领域的调整，而是激励机制、监督机制、收入机制的一系列重塑。为此，我们从财政体制、财政政策和税收政策三个方面提出具体的政策建议，主要目标是兼顾地方经济发展和全国统一大市场建设，破除“逐底竞争”陷阱。
（一）财政体制
财政体制对政府间的财政收入分享进行了划分，这种收入分享会直接影响到地方政府的区域政策。在财政收入维度，地方有追求本级财政收入最大化的动机，地方财政分成比例越大，地方政府越有动机扮演“援助之手”，运用各种政策工具吸引企业进驻，从而获得更多的财政留存；在财政支出维度，各地给予企业的财政返还，大多数都以本级财政贡献为上限，除极少数超大型企业外，大量的企业都是与区县政府进行博弈，获得的财政返还也就是区县一级的财政留存。在我国现有的分税制框架下，主要税种在中央和省之间的分成比例是统一的，因此，省以下的财政体制是造成各地返还上限不同的主要原因。
早在1983年，财政学泰斗马斯格雷夫就提出了政府间财政收入分享的六大原则。其明确指出，流动性强的税基和具有再分配职能的税基，应该由更高层级财政占有，其主要目的就是防止地方财政争夺税基。我国也曾经多次通过财政体制改革促进市场统一建设，比如在1994年的分税制改革文件中，明确指出原有财政体制“影响统一市场的形成和产业结构优化”，在2002年所得税分享改革文件中再次指出“现行按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端日益显现。主要是制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立，客观上助长了重复建设和地区封锁，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成，不利于促进区域协调发展和实现共同富裕，也不利于加强税收征管和监控”。这两次改革的本质都是通过财政体制调整，减少地方财政从本地流动性税基中的分成，从而削弱其干预市场的财政激励，促进资本在地区之间的自由流动。
为了加快建设全国统一大市场，国务院办公厅于2022年印发了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），提出要“参照税种属性划分收入。将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例”。在2016年全面营改增之后，与企业直接相关的增值税、企业所得税，地方财政分享的比例分别为50%和40%，很多省份将地方分享的大部分甚至全部比例都留给了基层财政。这虽然有利于调动地方积极性和财力下沉，但不可避免引发了地区之间为了争夺税源的恶性竞争。因此，未来一个重点的改革方向是提高省级财政的留存比例，将流动性税基的收入更多留到省一级财政，通过上收事权和增加省内转移支付，来缓解基层财政压力。
省以下财政体制改革改变的是财权分配，而不是财力分配。将一些流动性弱的税基下划到基层财政，再加上新增的财政转移支付，可以维持基层财力格局不发生太大变化。削减基层财政对流动性税基的分成比例，改变的是基层政府的财权，本质上是将本地企业发展与财政贡献进行隔离，将两者的直接关联变更为间接关联，最终削弱区域政策对财税政策的冲击。
（二）财政政策
在当前财政紧平衡的状态下，提高财政可持续性和财政支出效率是重中之重。各地方用于财政返还的资金属于列收列支，给财政管理造成了混乱，这部分资金频繁进出国库，增加了不必要的管理成本；同时，这些财政返还的资金不设政策目标，也就整体上降低了财政支出的效率。更为重要的是，能够获得财政返还的是少数大型企业，这种财政返还产生了不公平的市场竞争，与税收的公平原则背道而驰。
财政政策改革的重点是建立科学的决策程序，通过程序公正达到结果公正的目标。首先要继续深化预算改革。在预算范围上实现真正意义的全口径预算制度，并探索建立类政府收支的预算体系，政府投融资平台、国有的园区运营企业等承担了类似于政府的功能，这些经营主体的财务收支需要逐步纳入政府预算的管理范围；在预算内容上要实现穿透式的预算呈现，针对经营主体的财政返还或财政补贴，需要进一步细化，并为预算审查提供相应的支撑材料；在预算执行上要严格落实“无预算不支出”原则，强化年中预算调整的审核标准。其次要推动财政扶持政策的绩效评估。近年来我国预算绩效管理取得了长足的进展，但主要集中在部门预算和项目预算的绩效评估方面，现有预算绩效管理对财政扶持政策几乎没有覆盖，这部分财政资金的使用效率缺乏必要的跟踪、监督和评价，也与预算绩效管理的“花钱必问效”原则不相符。下一步需要将地方政府对经营主体的财政扶持政策纳入绩效评估范围，通过绩效评估倒逼地方政府审慎使用财政返还等手段，提高财政扶持政策的公开和透明程度，并最终提高财政资金的使用效率。
（三）税收政策
税收政策的改革需要同时服务于两个战略目标：一是服务于国家层面的战略目标，比如现阶段的全国统一大市场建设的重要性在提升，因此税收政策要与全国统一大市场建设目标相匹配；二是服务于我国税收制度的优化，推进现代税收制度建设。
首先是优化税制结构。我国现阶段的税制结构是以间接税为主。间接税占比过高带来了两个问题。一是税收的再分配职能不足。间接税大多采用比例税率，不适宜采用累进性的税率，同时间接税的税负转嫁能力较强，不同群体的税负归宿与收入水平呈反比，在一定程度上恶化了收入分配。二是不利于内需的扩大。由于间接税是附加在商品和服务的价格上，因此提高了国内消费的价格水平。下一步的税制优化，需要立足于直接税比重的主动提高：一是扩大现有直接税的征收范围，比如将更多的资本所得纳入个人所得税的征收范围，同时借助于信息技术加强直接税的征管；二是新设直接税的税种，完善财产税体系。随着一国经济的发展和升级，其主要税源基础也由消费转向所得，再转向财产，因此相应的主要税种也会逐步转向财产税体系。我国的财产税体系需要同时在持有和转让两个环节进行构建，同时设置相应的征税门槛，在提高直接税占比的同时，改善收入分配。
其次是谋划新的征税规则。出于征税效率的考虑，我们长期以来都坚持生产地征收规则，这种征税规则有利于在控制征税成本的前提下，最大化征税收益，但其带来的问题是地方政府行为的扭曲。地方政府为了谋求更多的财税收入，就将关注点放在生产产品和提供服务的企业身上，而不是消费这些产品和服务的消费者。由于我国的税收更多分布在产业链的上游，也就导致地方政府更加看重上游产业，轻视或忽视下游产业链的中小企业。为了将地方政府的工作重点转向服务本地居民，在流转税方面，未来需要构建基于消费的征税体系，比如基于现代支付体系的一般消费税、由买方付税的增值税体系，等等；在企业所得税方面，要优化现有总分机构的征税体系，减少各地方为争夺总部机构开展的无序竞争。
最后是统一税务执法。税务执法是影响营商环境的关键要素。在2018年国税地税征管体制改革的基础之上，未来需要在全国层面构建统一的税务执法体系和标准。针对一些较为常见和成熟的税务问题，可以制定相应的操作指引，统一全国的税务执法裁量权。针对一些新业态和新现象，需要构建相应的协调机构，对这些新问题进行研判，并颁布对应的处理方向和原则，通过应用实践进行经验总结。在此基础之上，再颁布具体的操作指引。还有一些问题集中于少数地区或少数行业，可以采用授权范围内的先行先试，允许部分地区作出积极探索，并适时总结并推广。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第6期。）
欢迎按以下格式引用：
范子英，王烨，温晓东.增强财税政策与区域政策取向一致性的探讨[J].税务研究，2024（6）：5-11.
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