转变税收优惠政策重点 培育和发展新质生产力——基于“专利盒”政策实践与启示
作者：
席鹏辉（中国社会科学院财经战略研究院）
李 瑶（中国社会科学院大学应用经济学院）
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制。推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，催生新产业、新模式、新动能，发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力”。科技创新是发展新质生产力的核心要素。如何运用税收政策提升企业科技创新水平、推动先进科技成果落地转化，从而推动新质生产力发展是当前我国经济发展面临的重大现实问题和实践挑战。
我国旨在激励创新的税收优惠政策主要有研发费用加计扣除和高新技术企业税收优惠，其中研发费用加计扣除是从投入端对企业研发活动予以支持，在促进企业创新的同时，也面临着可能导致企业重研发投入而轻创新成果产出等问题。高新技术企业税收优惠是对符合资质认定的企业的全部所得予以优惠，未体现对知识产权收入的偏向性，在政策精准性上有所欠缺。
作为一种较为新颖的政策工具，“专利盒”政策在国外应用较为广泛。“专利盒”政策是对企业通过专利或其他知识产权产生的收入予以税收优惠，相较高新技术企业税收优惠，其政策精准性更强。同时，“专利盒”政策旨在激励企业研发创新活动及专利市场化，属于事后激励。这一政策目标与发展新质生产力的现实需求不谋而合。
2023年世界知识产权组织发布的《世界知识产权指标报告2023》显示，2022年我国专利申请量约160万件，居世界首位。在如此大的专利体量下，如何保护和运用好专利、充分发挥税收政策支持企业实施专利转化的积极作用，对提升创新水平与产业竞争优势至关重要，也直接关系到新质生产力的发展。从“专利盒”视角讨论推动新质生产力发展的税收政策，不仅有助于丰富现行税收政策的讨论维度，也对实现科技自立自强目标、推动新质生产力发展具有重要的现实意义。
（一）加快科技成果转化是发展新质生产力的现实需求
新质生产力是由创新驱动的先进生产力，高水平的创新能力是发展新质生产力的前提和基础。发展新质生产力，应牢牢把握科技创新这一核心要素。发展新质生产力对科技创新的要求不仅体现在加强原始创新、基础研究、高水平科技人才培育等方面，更重要的是提高科技成果转化水平，加速实现从研发成果到现实生产力的转化，提高产业竞争力，把科技创新优势转化为产业发展优势，为发展新质生产力注入新动能。
随着创新驱动发展战略的深度实施，我国科技创新取得了突破性进展。世界知识产权组织发布的《2023年全球创新指数》报告显示，我国创新表现排名上升至第12位，并且首次成为全球科技集群数量最多的经济体，科技实力稳步增强。但是，不可否认的是，制约我国新质生产力发展的科技瓶颈和短板仍然存在，科技前沿的专利数量虽然较多，但产业化水平依然较低，科技成果转化以及市场应用等方面亟待提升。在此背景下，创新成果的落地应用和价值转化成为推动新质生产力发展的迫切现实需求。
（二）科技成果转化是发展新质生产力的关键环节
从发展新质生产力的角度出发，提高科技创新能力不仅仅是为了提高专利申请和科学论文发表数量，更为关键的使命是以科技成果驱动产业能级跃升。科技成果只有转化落地成功，才能释放出创新效能，驱动产业向高端迈进，形成高科技产品不断涌现、新兴市场持续拓展、价值链不断攀升的现代产业体系，从而为新质生产力的发展创造条件。因此，发展新质生产力，必须有效推动科技成果的市场化和产业化进程。
科技成果转化要贯穿企业创新活动的全过程，并非要等到研究全部结束才能进行，科研过程中产生的具有转化价值的阶段性成果可以及时转化应用。具体而言，在研发初期就要有产业化的意识和行动，发挥企业在科技创新中的主体作用，围绕发展新质生产力布局现代化产业链，整合科研院所、高等院校、智库机构等力量，推动更多科技成果从理论走向现实生产线。在研发过程中，要始终确保创新要素自由流动，畅通成果转化渠道，打通科研开发和产业应用链条，增强发展新质生产力的源动力。在研发末期，要积极对接好需求端，通过市场需求引导创新资源有效配置，建设全国统一、互联互通、竞争有序的交易市场，加速创新成果投入市场。
二、当前我国促进研发创新的主要税收优惠政策
为激发创新主体的创新动力，促进高新技术产业发展，我国制定了一系列促进科技创新的税收优惠政策。这些税收优惠政策几乎涵盖创新活动从研发阶段到推广应用阶段的全过程，通过减免税、加速折旧、加计扣除、特许扣除等多种方式，为创新主体创造了良好的税收环境。本文基于创新活动类型将税收优惠政策分为两类。一是基于研发环节的税收优惠政策，主要包括研发费用加计扣除政策、固定资产加速折旧政策等。二是基于转化环节的税收优惠政策，主要包括技术转让所得减免税政策、高新技术企业所得税优惠税率政策等。
（一）基于研发环节的税收优惠政策
1.研发费用加计扣除政策。近年来，我国持续出台优惠政策，加大企业研发费用加计扣除力度，支持企业创新发展。这一政策能够减少企业研发活动成本，是激励企业创新最主要的税收优惠政策之一。任何企业只要符合研发费用加计扣除的标准都可以享受税前加计扣除，因此具有很强的普适性。
2008年正式施行的《企业所得税法》和《企业所得税法实施条例》对我国企业研发费用加计扣除的相关规定予以规范。近年来，我国多次提高研发费用加计扣除比例。2015年，我国扩大了享受政策优惠的研发活动和研发费用范围，除明确规定的负面清单行业内的企业外，都可以享受到政策优惠。此后，我国进一步针对不同行业和类型企业出台了更具体的优惠措施，如2017年我国将科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%，并在2022年进一步提高至100%。2021年，我国将制造业企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%。2023年，《财政部 税务总局关于进一步完善研发费用税前加计扣除政策的公告》（财政部 税务总局公告2023年第7号）进一步加大了优惠力度，将所有符合条件行业企业加计扣除比例由75%提高到100%的政策作为一项制度性安排长期实施。这使得企业具备更加稳定的政策预期，有利于企业统筹规划研发投入和创新活动进程。不难看出，我国研发费用加计扣除政策优惠力度不断加码，为企业增加研发投入提供了有力支持。
2.固定资产加速折旧政策。为进一步支持科技创新，我国陆续出台并完善了固定资产加速折旧政策，通过对购进固定资产予以缩短折旧年限、加速折旧等方式，将货币的时间价值让渡于企业。该政策的初衷在于促进企业设备更新，相当于为企业提供一笔“无息贷款”，降低了企业资本支出成本，加快了企业资本支出转入生产成本进程，体现了政府运用税收杠杆促进企业创新发展、转型升级的意图。
近年来，固定资产加速折旧政策适用范围不断扩展和完善，部分举措已经拓展到了全行业。其中，《财政部 国家税务总局关于完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》（财税〔2014〕75号）和《财政部 国家税务总局关于进一步完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》（财税〔2015〕106号）分别就六大行业（生物药品制造业，专用设备制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪器仪表制造业，信息传输、软件和信息技术服务业）和四个领域重点行业（轻工、纺织、机械、汽车）企业的税收优惠方式作了具体规定，奠定了固定资产加速折旧企业所得税税收优惠的重要基础。2019年1月1日起，上述固定资产加速折旧企业所得税优惠政策的适用范围，进一步扩大至全部制造业领域。固定资产加速折旧优惠政策的不断优化增加了企业固定资产投资力度，提高了企业研发创新活动积极性。
（二）基于转化环节的税收优惠政策
基于转化环节的税收优惠政策具有一定的“专利盒”政策色彩，因此也被学者称为“类专利盒”政策。
1.技术转让所得减免税政策。为了鼓励技术转让，提高企业技术收益，我国对符合条件的技术转让所得给予减免税优惠。企业技术转让是指技术所有者将技术有偿转让给其他企业、单位或者个人的商业行为。目前我国对可以享受技术转让所得减免税政策的技术转让所有权范围有清晰的规定，主要包括专利、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权、植物新品种权、生物医药新品种等。《财政部 国家税务总局关于居民企业技术转让有关企业所得税政策问题的通知》（财税〔2010〕111号）规定，技术转让所得减免税政策范围是所有权或者5年及以上的全球独占许可使用权。《国家税务总局关于许可使用权技术转让所得企业所得税有关问题的公告》（国家税务总局公告2015年第82号）进一步将5年（含）以上非独占许可使用权也纳入技术转让所得减免税政策范围。技术转让所得减免税政策形式对企业进行创新激励的效果是直接有效的，但由于只有发生技术转让的居民企业才能享受这个政策，意味着该政策对享受主体和申请条件具有较高的要求。
2.高新技术企业所得税优惠税率政策。高新技术企业是进行科技创新的重要主体。高新技术企业税收优惠是我国《企业所得税法》等法律法规关注的重点。不同于普适型优惠政策，享受这一优惠政策的企业必须符合相关政策文件规定的高新技术企业认定标准。根据《企业所得税法》，国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。2016年，科技部、财政部和国家税务总局联合修订印发了《高新技术企业认定管理办法》，对高新技术企业享受所得税优惠作了新的修改完善，更加强调企业自主研发能力，同时体现出向中小型创新企业予以倾斜的政策方向。
总之，我国支持科技创新的税收优惠方式趋于多元化，通过直接减免税或间接扣除等方式，能够有效降低企业研发活动的成本，提高企业研发投入的收益，促进企业创新能力的提高。但与此同时，现行支持科技创新的税收优惠政策体系与新质生产力的发展要求匹配度还不够高。比如，研发费用加计扣除政策以激励企业持续投入科研为主，忽视了对专利市场化运用的现实需求。针对科技成果转化的后端优惠模式也在一定程度上受限于企业类型，在促进企业创新成果转化方面存在一定局限性。发展新质生产力对能够真正应用于产业、被转化为生产力的专利提出了更高的要求，这意味着需要进一步对转化环节的税收优惠政策进行优化和改进。
“专利盒”政策的本质是对企业通过专利及其他知识产权产生的收入适用较低的优惠税率。我国的“类专利盒”政策，如技术转让所得减免税政策，虽然也是对专利等知识产权的转让所得适用优惠税率，但在具体细则上与欧洲国家所施行的政策有一定差距。我们系统梳理了国际上的“专利盒”政策，以期为完善促进科技创新的税收政策从而推动新质生产力的发展带来启示。
（一）“专利盒”政策基本概况
20世纪70年代“专利盒”政策开始出现，爱尔兰和法国是最早一批实施该政策的国家。由于实施效果显著，众多欧洲国家开始陆续引入“专利盒”政策。据美国税收基金会2023年公布的数据，目前27个欧盟成员国中有13个实施了“专利盒”政策，分别是爱尔兰、法国、比利时、卢森堡、马耳他、塞浦路斯、匈牙利、立陶宛、荷兰、波兰、斯洛伐克、葡萄牙和西班牙。除此之外，阿尔巴尼亚、瑞士、土耳其、塞尔维亚和英国等非欧盟成员国也实施了“专利盒”政策。这一政策在欧洲促进科技创新发展的税收政策体系中具有一定代表性。各国“专利盒”政策的具体内容不尽相同，主要体现在以下三个方面。
第一，知识产权的适用类型不同。实施“专利盒”政策的国家，主要对专利权、版权（包括软件）、技术秘密以及其他有用和新颖的知识产权给予企业所得税优惠。其中，对专利权和版权（包括软件）形成的收入给予企业所得税优惠较为常见。部分国家如塞浦路斯、爱尔兰、荷兰等国“专利盒”政策的覆盖范围较为广泛，对其他有用和新颖的知识产权收入也给予企业所得税优惠。
第二，享受政策优惠的收入类别不同。“专利盒”政策适用收入类别包括特许权使用费、资本利得、转让收入、内嵌收入等。其中，特许权使用费覆盖面最为广泛，绝大多数国家都将其纳入政策优惠范围中；其次是通过知识产权出资入股获得的资本利得，如法国、荷兰、瑞士等国家允许这类收入享受优惠税率。部分国家还将优惠税率适用于转让收入、内嵌收入等其他知识产权收入，如卢森堡、荷兰、比利时等。
第三，税率优惠力度不同。欧洲国家“专利盒”政策提供的减税幅度不同，优惠力度最大的国家接近100%，如马耳他法定企业所得税税率为35%，“专利盒”政策的优惠税率为1.75%。优惠力度较低的国家则采取税率减半的形式，如爱尔兰法定企业所得税税率为12.5%，“专利盒”政策的优惠税率为6.25%。另外，瑞士各州之间的优惠税率情况也不尽相同，优惠税率在11.9%～21.6%。
“专利盒”政策的实施取得了良好的效果，有力地提高了创新水平。根据欧盟委员会发布的《2023年欧洲创新记分牌》（EIS），创新得分高于欧盟平均水平的国家中，有超过半数的国家实施了“专利盒”政策。同时，“专利盒”政策也有助于刺激投资、增强经济实力。据英国皇家税务与海关总署统计，英国“专利盒”政策的设立增加了私营企业部门约10%的资本投入，作为英国政府经济增长计划的组成部分，“专利盒”政策有力地促进了经济增长和国家实力提升。
（二）“专利盒”政策运行中出现的主要问题
由于知识产权流动性较强，很多跨国企业为最大限度地少缴税费，倾向于将知识产权收入从原研发地所属国转移到其他享受“专利盒”政策的国家。“逐底竞争”破坏了企业之间的公平竞争环境，引发了有害的税收竞争。2013年，“专利盒”政策受到经济合作与发展组织（OECD）的特别关注。OECD发起BEPS行动计划，旨在通过一系列措施，解决和防止跨国企业转移利润和规避税收等问题，保障全球税收的公平性和合理性。在这一举措下，各国纷纷调整自身政策设计以满足BEPS行动计划的要求。
BEPS行动计划对“专利盒”政策的规范主要体现在以下两点。一是调整可以享受“专利盒”政策的知识产权范围。为避免各国由于知识产权范围差异导致企业不合理转移知识产权，BEPS行动计划对可以享受税收优惠的知识产权类型作了进一步规范，剔除了商标、品牌等营销类知识产权，主要保留了专利、著作权（版权）、设计等营业型知识产权。这一规定不仅有助于降低企业转移知识产权收入造成的税基侵蚀，营造更加公平的税收环境，也提高了企业对更具技术含量的创新活动的积极性。二是采用“关联法”对经济实质进行认定。因“专利盒”政策是否涉及实质活动是BEPS行动计划重点关注的内容，因此，BEPS行动计划采用“关联法”对经济实质进行认定。具体而言，“关联法”是将企业在研发活动主要发生地的支出与可享受优惠的收入关联起来，重新计算能够享受税收优惠的利润额。这一方法在研发支出和收入之间建立地理关联，降低了跨国企业利用“专利盒”政策进行税收规避的可能性。
总之，尽管各国的政策不尽相同，在“专利盒”政策推行过程中也存在一定的隐忧，但BEPS行动计划进一步规范了“专利盒”政策，客观上促进了知识产权的运用和转化，为这些国家的创新发展提供了重要保障。
（三）国际经验总结及借鉴
“专利盒”政策最大的争议在于其容易导致避税等有害税收实践，恶化国家间的税收竞争。BEPS行动计划重点关注企业研发活动的经济实质，对企业涉及知识产权的相关收入提出了具体的规范和要求。我国应将BEPS行动计划对“专利盒”政策的规定作为重点参考，充分学习欧盟经验以优化自身税收政策设计。
1.根据收入构成情况优化优惠项目的范围。BEPS行动计划在规范“专利盒”政策中精简了可以享受优惠税率的“合格资产”的范围，剔除了技术含量较低的商标、品牌等知识产权。另外，随着国际上对科技成果转化的日益重视，转化收入、内嵌收入将成为“专利盒”政策的重点激励对象。目前，我国针对专利技术的税收优惠政策在实质上与欧洲“专利盒”政策比较类似，但在收入范围认定和申请过程中存在一定差距。我国现行企业所得税年度纳税申报表中，这些优惠项目涉税情况选项分布较为零散，且没有体现对转化收入等类别的重视。可以借鉴欧洲“专利盒”政策经验，在申报表中单独设置“知识产权税收优惠涉税情况”等选项，将优惠项目集中在一个区域，同时在优惠项目设置上体现政策偏向性，不仅方便纳税人填报，也有助于更好地发挥政策效用。
2.强调“专利盒”政策的经济实质要求。“专利盒”政策优惠的基础性要求是企业开展真实有效的实质性研发活动，所申报的收入是与知识产权相关联的收入。偏离或忽略这一基础性要求会加重企业税收转移行为，严重情况下甚至侵蚀本国和他国税基，不利于公平有序的税收环境建立。因此，在“专利盒”政策设计之初，应重点考虑避免“专利盒”政策成为企业避税的工具，严格遵从经济实质规则，加强对“专利盒”经济实质的认定。在推行“专利盒”政策过程中应充分借鉴BEPS行动计划采用的“关联法”，提高税收优惠与实质性研发活动的关联度，充分发挥“专利盒”政策促进知识产权商品化的政策效果，避免企业税收转移等行为弊端出现。
为推动新质生产力发展，构建有利于创新活动的税收环境，我国应积极吸取欧洲各国“专利盒”政策在有效税率、收入范围和知识产权范围等方面的经验，建立和完善更适合本土的“类专利盒”政策，使税收政策能够更加适应新经济形态的发展，更好地促进科技创新能力提升和科技成果有效转化。
（一）调整政策激励重点，确立创新成果转化的重要地位
我国现有促进创新的税收政策体系，侧重于从“投入端”降低企业研发投入成本，对企业研发投入按照一定比例扣除，而对“产出端”的创新成果转化激励不足。技术转让减免企业所得税虽然是针对研发成果应用的税收优惠政策，但其适用的知识产权范围对技术要求较低，如外观设计等，尚未体现出激励企业知识产权成果转化和核心技术研发的政策偏向性。因此，在政策激励范围上，可借鉴欧洲“专利盒”政策对税收优惠范围的规定，增强我国“类专利盒”政策中优惠主体的科技创新含量。特别是关键核心技术和新兴技术应用取得突破的优质企业，作为推动新质生产力发展的重要载体，应由政府考虑适当予以更低的税率或者叠加其他税收优惠措施，加大激励力度。总之，推动新质生产力发展的税收政策体系应以推动科技创新成果的商业化和产业化进程为目标，将政策激励重点转向转化环节，确立创新成果转化的核心地位。
（二）根据不同政策需求，提高税收优惠政策靶向性
促进科技创新和科技成果转化一直是税收政策的重要关注领域。科技创新本身的复杂性决定了其对税收政策的精准性要求较高，广而泛之的科技创新支持政策效果受限。税收优惠政策的制定应根据不同类型、不同发展阶段企业的需求进行细化，结合宏观战略目标针对性地促进企业的实质性创新。特别是在新质生产力发展过程中，要进一步考虑新兴产业、未来产业相关企业的研发类型和风险，制定符合其预期、与其研发投入和研发成果相匹配的税收政策安排。
第一，合理拓宽税基。我国现行税收优惠政策对技术含量高、转化潜力大的知识产权激励相对不足，借鉴“专利盒”政策，应对企业通过自主研发的专利及其他知识产权所得适用较低的优惠税率，增强税收优惠政策对专利研发和成果转化的激励。同时，为避免企业转移、瞒报利润等逃避税，税务部门和科技部门等应协同配合，对获得税收优惠资格的企业进行严格的监督管理，确保税收政策目标的实现。
第二，科学制定税率。在现有实施“专利盒”政策的国家中，“专利盒”适用税率一般比法定企业所得税税率低10%～20%。我国企业所得税税率为25%，与全球范围内的企业所得税法定税率的平均值23.45%几乎持平。可以参考国际平均水平，拟定“专利盒”优惠税率为5%～15%，并选择在部分地区先行试点再稳步推进。
第三，注重新旧优惠税率的转轨。科技创新的发展既需要普惠性税收优惠政策支持，也离不开特惠性税收优惠政策在更精确的领域进行扶持。优惠税率的调整不应“一刀切”，而是应顺应宏观战略需求和企业发展需求稳步进行。我国税收优惠政策体系应继续发挥研发费用加计扣除等普惠性政策在企业研发阶段的激励作用，同时，针对转化阶段应充分借鉴“专利盒”政策经验，在收入范围、优惠力度等方面更加体现出对具有前沿性、突破性的知识产权的支持。
（三）加强多方协作，形成有利于新质生产力发展的税收环境
新质生产力的发展，必然引起企业技术构成、生产方式、经营模式等方面的一系列变化，这就要求税收不仅要从优惠方式、优惠力度、优惠对象等方面增加与新经济形态的适配度，还要做好服务保障，提升纳税人对享受政策优惠和缴税高效便利的双重获得感。具体如下。一是要创造公平的税收环境。发挥税务、市场监管以及知识产权保护等部门的协同配合作用，共同维护税收分配秩序和分配公平，对于侵犯、盗用他人知识产权和科研成果等违规行为，必须依法追究责任，构建有利于企业创新的公平竞争环境。二是要注重产学研协作和区域联动。促进科技创新的税收优惠政策往往更具复杂性，需要政府部门、科技创新企业、高校与科研院所相互配合，通过建设创新平台提升科技协同创新的效率，推动实现科技成果转化与共享。同时，需要加强区域联动，优化科技力量布局，推动区域间资源优势互补和信息共享，促进平衡发展。要通过多方协作，形成以促进科技创新为目标的更加公平的竞争环境和更加高效的创新环境，赋能新质生产力的发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第9期。）
欢迎按以下格式引用：
席鹏辉，李瑶.转变税收优惠政策重点 培育和发展新质生产力：基于“专利盒”政策实践与启示[J].税务研究，2024（9）：37-43.
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