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刊文推介||农业绿色发展的制度保障与路径选择
作者简介曾凡银（1964—），安徽固镇人，安徽省社会科学院区域现代化研究院教授，主要研究方向：国际经济理论与政策、绿色发展理论与实践。摘要：我国农业绿色发展的制度建设经历了萌芽尝试—快速发展、问题凸显、制度跟进—重点突破、整体推进三个重要阶段；通过顶层设计推进“综合法+基本法+配套法”法律体系完善、体制机制改革创新、法规政策标准精准化体系化，构建了具有中国特色的制度框架。面对国外农业跨国公司全产业链竞争优势与国内绿色转型难题，借鉴欧盟共同农业政策、日本环境保全型农业及土地改良经验，健全我国农业绿色发展法律法规体系，增强强制性和约束力；完善高标准农田绿色建设制度，激发村集体、农户参与和自治的积极性；严格农业绿色认证体系，增强信任度和信任溢价；构建农业绿色“产销连携”、科技连带和产业融合联动新机制，促进乡村绿色振兴、农民增收。关键词：农业绿色发展；制度演进；制度框架；路径选择一、文献综述20世纪初期，发达国家农业以增产为导向的生产方式，导致农药化肥滥用，直至1962年卡逊《寂静的春天》一书问世，震惊了欧美等国。生态农业、可持续农业、绿色农业、有机农业等概念被提出。我国农业发展也经历了化学品投入及畜禽粪污持续增加的阶段，产生了不良影响。因此，必须转变农业发展方式，实现绿色发展。党的十八届五中全会提出新发展理念，2016年中央“一号文件”首次将“农业绿色发展”作为专有名词出现，随后《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》等一系列文件陆续出台，我国农业绿色发展进入了制度创新与全面推进阶段。学者对此进行了诸多研究。农业绿色发展的制度演化与路径。为引导和推动农业绿色发展，我国将保护环境作为一项基本国策，做出系列重要决定，出台多项文件和法律条文，建立政策体系、技术体系和实践制度，全面推动农业绿色发展五大行动、生态优先绿色发展等转型实践。制度经济学认为农业绿色发展的驱动因素包括诱致性、强制性因素，制度逻辑是降低交易费用、外部性内部化、规模经济、克服风险、改变制度成本。我国农业绿色发展的外部动力是政策激励、需求拉动、供给推动、技术创新等，内部动力是竞争、组织结构创新、绿色文化等。其制度变迁选择是，产业萌芽期“自下而上”产业需求诱致发展模式，产业发展期“自上而下”强制变迁政策激励模式，产业优化升级期“自下而上”和“自上而下”双向推进制度变迁方式。现代农业经营体系的制度特征与地方实践。从农村内部看，土地制度变迁催生了新型农业经营体系。土地制度由“两权分离”向“三权分置”转变，土地资源由封闭走向开放、由农村向社会拓展，不同经营方式、不同所有制的主体加快发育成长。从农业外部看，工业化加速了新型农业经营主体形成。农业技术与农机的应用，加快了专业化新型经营主体不断涌现。家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等主体在发挥各自优势的同时，融合互动，呈现出分层化、规模化、专业化、协同化、企业化和规范化发展取向。从地方实践看，浙江在“法律约束、政策支撑”的制度建设、“政府扶持、企业运作”的市场化运行、“农牧结合、循环利用”的产业化链接、“责任明确、约束有力”的考核倒逼机制等方面取得了成效。山东从政策创设、制度设立、科技供给、人才保障等方面着力，全面推进农业绿色发展。国外农业绿色发展制度的变迁。欧盟共同农业政策绿色生态转型与改革趋向，马红坤、张鹏等从增产导向到绿色生态导向，研究其转型阶段过程中，政策的环保性（补贴）、可行性（自愿+强制性）、可持续性（科技）、一致性（配套）等改革趋向；孔令博等研究了欧盟1992年以来农业绿色补贴、资源节约政策演进与特点，认为其以农业环境保护与可持续发展为导向，绿色补贴重点支持生产者，采取强制与自愿相结合的方法。日本农业绿色发展制度变迁，马健等研究了日本农业绿色发展法律法规体系、标准（农户、产品）认证体系、环境保全型农业；何微等研究了日本农业绿色发展政策演进，指出其以“环境保全型农业”为中心，具有肥料和农药使用是农业审查监管两大重点、补贴和贷款优惠与农业环保活动挂钩、加大科技投入支持绿色农业技术研究应用、支持公众参与社会监督等特点。上述研究，对我国与国外农业绿色发展的制度演进与路径选择各有侧重，其系统性、阶段性、创新性研究还需更加全面和具体，理论深度与实践厚度有待进一步探索。二、我国农业绿色发展的制度演进（一）萌芽尝试时期（1949—1977）新中国成立后，百废待兴，大力发展经济是首要任务。在《中国人民政治协商会议共同纲领》中，已经有了农业绿色发展的萌芽，包括恢复和发展畜力、增加肥料、改良农具和种子、保护森林、保护和发展畜牧业、防止兽疫等。20世纪50年代，我国在农业增产中对土壤肥料、水产养殖、农药使用、“绿化祖国”等方面进行了许多有益的尝试。1950年，全国土壤肥料会议提出“恢复和提高土壤肥力，保证粮棉增产”，强调了提高土地肥力的重要意义。首次全国林业会议确定了“普遍护林，重点造林，合理采伐与利用”的林业建设方针。1953年印发《一六零五农药使用和推销通知》，开始注意使用单位的筛选和限制。1957年，首个综合性《水土保护暂行纲要》颁布。综合各种因素，我国派员参加1972年联合国在瑞典斯德哥尔摩召开的第一次人类环境大会。《只有一个地球》《人类环境宣言》等文件，揭开了全人类共同保护环境的序幕。通过参加这次会议，我国政府认识到环境问题的重要性、紧迫性，于1973年8月召开第一次全国环境保护会议，通过第一部关于环境保护的法规性文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。规定明确改良土壤，防止有害物质、放射性物质污染和积累，多使用有机肥料，发展新化学农药，尽量做到效果高，对人畜毒害低，对农作物、水源和土壤残留少，绿化一切可能绿化的荒山荒地等，从制度上对农业的环境保护进行了有益的铺垫和尝试。（二）快速发展、问题凸显、制度跟进时期（1978—2011）环境保护渐入法制轨道，农业环境保护入法入规。1979年9月，我国第一部环境法律《环境保护法（试行）》颁布，对改良土壤、保护发展森林资源、发展高效低毒低残留农药、防止土壤和作物污染以及严防食品在生产、加工、包装、运输、储存、销售过程中的污染作出规定，标志着环境保护开始进入依法管理的轨道。随后《森林法（试行）》《水土保持工作条例》《草原法》《土地管理法》《渔业法》《水法》《水土保持法》等相继出台。1983年，第二次全国环境保护会议，把保护环境确定为我国必须长期坚持的一项基本国策，提上了重要位置。农业农村污染问题显现，六个《决定》持续作为重点领域。从1981年到2011年，国务院关于环境保护连续发布六个《决定》，对农村生态环境问题给予重点关注。1984年和1996年两个《决定》对乡镇企业产生的农村污染问题极为重视，推动出台《关于加强乡镇企业环境保护工作的规定》，为遏制乡镇企业环境污染和生态破坏建立了制度保障。针对当时农业农村的污染状况，重点包含乡镇工业和街道工业的排污处理，农药、化肥、农膜残留的累积效应，人畜粪便和农药包装无害化处理，森林乱砍滥伐等问题，六个《决定》提出要严格遵循自然规律、合理调整农业结构、促进生态系统的良性循环、造林与护林并举、发展生态农业、节水农业和有机农业等方法路径。顺应国际趋势，从制度上推进可持续发展。1992年，联合国召开环境与发展大会，通过《21世纪议程》，提出可持续发展战略。我国制定《中国21世纪议程》等纲领性文件，把可持续发展战略作为国民经济和社会发展的基本指导方针。由于我国经济快速增长带来的负外部效应波及农村，《关于加强农村环境保护工作的意见》明确把农村粪污管理、规模化畜禽养殖污染防治、土壤污染治理、农村自然生态保护等作为整治重点，推广测土配方施肥技术，鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术。为推进农药使用管理制度化、规范化、标准化，1997年发布《农药管理条例》，并在2001年和2017年修订。控制农产品“产前、产中、产后”质量安全，严把市场准入关、质量关和使用关。1997年发布《关于停止生产、销售、使用除草醚农药的通知》，随后适时发布通知、公告或国家禁限用农药名录，明确在蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材生产、水生植物病虫害防治过程中禁止生产、销售或限制使用的农药种类。在蔬菜生产过程中，确定禁止使用农药、不提倡使用农药、推荐使用农药及产品等类别。（三）重点突破、整体推进时期（2012—）“改革—法治—理念”重点突破。党的十八大提出把生态文明建设放在更加突出地位，全面推进“五位一体”总体布局，建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。党的十八届三中全会要求加快生态文明制度建设，健全能源、水、土地节约集约使用制度。党的十八届四中全会明确，用严格的法律制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任。制定完善土壤、水、大气污染防治等法律法规。党的十八届五中全会提出新发展理念，加大农业面源污染防治力度，开展大规模国土绿化行动。党的十九大提出实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居等要求，开展人居环境整治行动，推动乡村生态振兴。党的二十大明确加快发展方式绿色转型，建设宜居宜业和美乡村，走中国特色农业绿色发展之路。农业绿色发展制度顶层设计。《关于加快推进生态文明建设的意见》强调协同推进农业现代化和绿色化。加快转变农业发展方式，推进农业结构调整，大力发展农业循环经济，治理农业污染，提升农产品质量安全水平。《生态文明体制改革总体方案》提出建立绿色生态导向的农业补贴制度，完善农业投入品减量化及废弃物综合利用制度，培育农业面源污染治理市场主体。从1982年第一个中央“一号文件”提出，农业发展“走投资省、耗能低、效益高和有利于保护生态环境的道路”。每个“一号文件”都注重农业与生态环境问题，尤其是党的十八大以来，2016年“一号文件”提出“加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展”，“农业绿色发展”作为专有名词首次在中央文件中出现；2017年“推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力”；2018年“推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局”；