刘舟祺 姚金菊｜中国式现代化背景下中央教育组织的法治保障
摘 要：自中华人民共和国成立以来，党中央决策议事协调机构、最高国家权力机关、最高国家行政机关（及其他国家机关）、国家教育行政机关等四个层面的中央教育组织法制已经得到长足发展，但仍存在议事协调机制有待健全、不同组织间关系有待理顺等问题。在中国式现代化背景下，有必要结合历史经验、观照现实需求，充分重视教育组织法尤其是中央教育组织法，为党对教育事业的领导机制和教育行政组织运行机制提供法治保障，进一步明确党对教育的领导、政府领导管理以及教育行政机关主管等不同层次的组织科学设置、职能合理配置。
关键词：中央教育组织；行政机关；国家机关；党的领导；议事协调
一、教育组织法研究的意义
习近平总书记在2018年全国教育大会上首次采用“两个大计”的表述，“教育是国之大计、党之大计”，同时提出“坚持扎根中国大地办教育的自觉自信，扎根中国、融通中外、立足时代、面向未来，发展具有中国特色、世界水平的现代教育”，标志着教育事业的中国式现代化道路正式确立。党的二十大报告强化了教育作为“两个大计”的定位，明确“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”。“两个大计”的定位，既体现了教育在中国式现代化进程中的重要地位，也为教育现代化提供了来自党和国家方面的支持与保障。从这个意义上来说，教育事业的中国式现代化是中国共产党领导、各类国家机关支持与保障的社会主义教育现代化。近年来，党和国家以组织、立法等多种方式加强了对教育事业的建设，例如，2018年党中央专门建立了中央教育工作领导小组，加强对教育领域的领导；2021年4月16日全国人大明确将研究启动《教育法典》编纂工作，同年4月29日《教育法》修正通过，第1条正式在法律上确认了教育的基础地位和决定性意义；其他教育立法进程加速、教育法律不断修改完善。
为推动教育事业的中国式现代化，有必要开展和加强教育组织及其法制的研究。然而，学界对于教育组织法的重视尚不充分，组织法应当如何支持教育现代化的研究仍然较少，亟待加强。作为我国国家教育行政机关，教育部是全国教育行政体系的核心。《教育法》第十五条第1款规定“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业”；经核准的教育部“三定”规定明确其首要职能为“拟订教育改革与发展的方针、政策和规划，起草有关法律法规草案并监督实施”。我国地方教育行政机关设置很大程度上受国家教育行政机关设置模式影响，在研究教育行政组织法时，中央层面教育行政组织法的研究成为重中之重。
仅关注国家教育行政机关的组织法是远远不够的。从党和国家机构的整体视阈来看，中央教育组织体系实际上包括表1所列4个维度的内容。
中央教育组织法由上述4个层面中央教育组织制度构成，包括现行党内法规、国家法律法规中的组织规范。梳理各类中央教育组织规范，才能厘清不同类型、不同层次的中央教育组织之间的关系，更好地服务于教育“两个大计”的定位与中国式现代化背景下教育事业的发展。
本研究将首先梳理国家教育行政机关的设置与沿革，再考察党中央层面、全国人民代表大会层面、国务院及其他国家机关层面3个维度的教育组织设置与沿革变迁，在总结历史经验、观照现实需求和考虑长远发展的基础上，将推进党和国家教育机构科学设置、职能合理配置等目标与教育组织法制发展相结合，立足中国式现代化，为教育现代化的法治保障建设提出建议。
二、国家教育行政机关组织法制的发展历程
国家教育行政机关组织法制的变迁历程是中国式现代化背景下教育事业发展历程的重要组成部分。从立法层面上来看，现行《宪法》和《国务院组织法》尚未对国家教育行政机关组织形式作出具体规定，立法模式具有弹性与发展空间；从机构改革层面上来看，我国国家教育行政机关存在过“教育部”“教育部—高等教育部”“国家教育委员会”等组织形式。这是由不同时期党和国家对教育行政机关地位与职权的认知发展所决定的。
（一）宪法和组织法对国家教育行政机关的规定
从宪法层面来看，1949年《共同纲领》在“文化教育政策”一章明确了政府的文化教育职能，1954年《宪法》第四十九条、1982年《宪法》第八十九条均规定了国务院行使的职权包括对教育等工作的管理和领导。上述条文是中华人民共和国成立以来最高教育行政机关设立的宪法基础。
从行政组织法层面来看，1949年《中央人民政府组织法》规定政务院下设教育部，1954年《国务院组织法》规定国务院下设高等教育部、教育部，二者对政务院、国务院组成部门均采取列举方式。1982年3月，《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革问题的决议》通过，同年12月通过的《国务院组织法》（已于2024年3月修订）为应对机构改革的变动性与保持法律的稳定性和严肃性，变更了1954年《国务院组织法》列举组成部门的立法模式，仅规定了各部门设立撤销合并的权限等内容。由此，现行《宪法》《国务院组织法》对国务院组成部门均不再采取明确列举，而是将国务院组成部门的具体机构和形式的决定权限都由全国人大和国务院来行使。在现实运行过程中又与中共中央编制办公室密切联系，实现了党中央集中统一领导、权力机关监督决策和行政机关自主组织的有机结合。
可见，从立法层面来看，中华人民共和国成立以来国家教育行政机关的组织设置均有相应宪法和组织法依据。但是，对于国家教育行政机关的组织形式，现行《宪法》和《国务院组织法》均未明确规定。当然，这种立法模式也为国家教育行政机关组织形式的完善与发展预留了充分的自主空间。
（二）国家机构改革中国家教育行政机关组织形态变迁及其规范保障
以组织形态为标准，国家教育行政机关的变迁历程可以分为三个阶段：①自1949年到20世纪80年代，教育部与高等教育部反复合并分离；②20世纪80年代成立“国家教育委员会”并曾由副总理、国务委员兼任委员会主任；③1998年确立并沿袭至今的较为稳定的教育部组织形式。国家教育行政机关组织形态一般由组织法或由全国人大及其常委会的决定及“机构改革方案”依法确立。
1. 教育部与高等教育部分合模式（1949—1985年）。在本阶段，教育部与高等教育部反复分合。1949年《中央人民政府组织法》第十八条以列举方式规定政务院组成部门包含教育部。在吸收解放区高等教育委员会设置的历史经验、学习苏联高等教育部设置的域外经验基础上，1952年11月，中央人民政府委员会决议，在保留教育部的同时，成立高等教育部。高等教育部管理高等教育，满足新中国成立后经济社会发展对高级人才和科学技术的需求；其主要职能为发展初等教育、中等教育和扫盲教育等，提高公民的文化教育水平。1958年2月，一届全国人大五次会议决议将高等教育部和教育部合并为教育部。1963年12月，国务院决定将教育部分设为高等教育部和教育部。1966年7月，中共中央决定将两部合并为教育部。1975年至1985年间，国家教育行政机关一直以教育部的形式存在。这一期间教育部与高等教育部的多次分合，体现了国家对国家教育行政机关的职能配置问题的认知变化。
2. 国家教育委员会模式（1985—1998年）。国家教育委员会模式是我国国家教育行政机关中部门管理职能最为广泛、领导级别配置最高、对教育行政工作重视度最高的一种模式。
国家教育委员会模式的设置体现了政治体制改革与社会经济发展的需求。1982年党的十二大提出了“计划经济为主、市场调节为辅”的原则。为适应和服务于国家经济体制改革，调整了有关国家机关设置及其职能。1983年6月，国务院总理提请全国人大常委会审议成立教育委员会、撤销教育部：“为了加强教育工作的领导，提请设立国家教育委员会。国家教育委员会是主管教育工作的综合部门，负责掌握教育工作的方针、政策，统筹安排整个教育事业的发展规划，指导、组织和协调有关教育方面的工作，统一部署教育体制的改革。”有关说明指出：“发展教育事业，改革教育体制，不仅涉及基础教育、高等教育，而且涉及职业教育、成人教育；不仅要调动教育部门的积极性，而且要调动各部门、各地区、各行各业办教育的积极性。为了保证和推动教育事业的健康发展，统一部署和指导教育体制的改革，国务院需要一个主管教育工作的综合部门。在简政放权的同时，保证党和政府对教育工作的统一领导，加强宏观指导和管理，加强与有关方面的协调。实践证明，教育部很难起到统筹安排教育工作全局的作用。”上述说明充分观照了教育发展事业的整体性、综合性与全局性，强调国家教育行政机关应当统筹管理各类教育类型和教育资源。1985年6月，第六届全国人大常委会第十一次会议决定，“国家教育委员会成立后，教育部即予撤销”。1988年和1993年国务院机构改革均继续保留国家教育委员会。1994年，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，转变职能，理顺关系，国务院颁布国家教委下设18个职能司和机关党委的职能与编制。
该阶段国家教育行政机关以“委员会”形式设立，既体现了党中央对教育事业的充分重视，又体现了国务院对教育工作领导和管理的强化。1985年5月《关于教育体制改革的决定》充分肯定了“国家教委”这一组织形式：“为了加强党和政府对教育工作的领导，成立国家教育委员会负责掌握教育的大政方针，统筹整个教育事业的发展，协调各部门有关教育的工作，统一部署和指导教育体制的改革。”作为改革的组织手段，委员会这一组织形式，是党和国家基于教育性质进行充分考量与精心规划的产物。国家教育委员会先后由国务院副总理李鹏、国务委员李铁映兼任国家教委主任。这一明显高于其他国务院组成部门的领导配置方式，充分体现了教育事业的综合性、重要性和基础性地位。
3. 稳定的教育部模式（1998年至今）。1998年，根据第九届全国人民代表大会第一次全体会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔1998〕5号），将原国家教育委员会更名为教育部。该次改革后，教育部的机关定位是主管教育事业和语言文字工作的国务院组成部门，原国家教委的10余项职能被划出。自此至今，包括2018年和2023年深化党和国家机构改革，教育部作为国家教育行政机关和国务院组成部门的组织形式未再变革，已经进入稳定状态。
（三）国家教育行政机关组织设置方式与位次排名的规范保障
除具体组织形态有所变化外，国家教育行政机关的变革方式及其在整个国务院组成部门中的位次排名也屡经调整，且得到相应组织规范的保障。
1. 国家教育行政机关设立的规范保障。一般而言，机构改革主要采取5种方式：一是撤销合并，二是新建，三是转制，四是合并，五是更名。在1982年以前国家教育行政机关组织形式主要根据《中央人民政府组织法》《国务院组织法》采取撤销合并方式。改革开放后，根据全国人大决定，依托“机构改革方案”，1985年国家教育委员会采取新建的方式，1998年恢复教育部这一组织形式则采取更名的方式。可见，国家教育行政机关的设置调整始终依法进行。
2. 国家教育行政机关位次的规范保障。教育部在国务院组成部门中的总体排名呈现上升趋势。早期国务院组成部门排名由组织法确定。根据1949年《中央人民政府组织法》第十八条、1954年《国务院组织法》第二条，国家教育行政机关排名相对靠后。
改革开放以后，国务院各行政机关的排序多由“国务院机构改革方案”“党和国家机构改革方案”确定。1988年教育部排名第5位，1993年国家教委排名第7位，1998年上升至第5位，自2003年至2023年共计五次机构改革，教育部在国务院组成部门中排名一直稳定地排在第4位，列于外交部、国防部和国家发改委之后。（见表2）教育部排名变化在一定程度上也体现了教育部的重要地位。
三、中央层面党和国家机关中教育组织法制的多维保障
教育的多重面向决定了深化教育改革应当被置于党和整个国家机构的整体视阈中加以考量：既要强化党对教育工作的领导和管理，又要统筹不同国家机关涉教育部门之间的关系，还要协调政府内部不同职能部门的深度合作。
（一）中共中央层面教育工作领导机构
党对于教育工作的一贯高度重视，体现在党章这一最根本的党内法规之中。1956年《中国共产党章程》总纲就指出：“党必须努力促进我国的科学、文化、技术的进步，为在这些方面赶上世界的先进水平而奋斗。”此后历次党章均对大力发展教育科学文化事业的相关规定予以修改完善。2022年党的二十大对《中国共产党章程》进行修改时，在总纲部分继承上述提法，并进一步发展为“中国共产党……大力发展教育、科学、文化事业，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，继承革命文化，发展社会主义先进文化，提高国家文化软实力。牢牢掌握意识形态工作领导权……”。教育始终与科技和文化事业相联系，并处于首要位置，可见我党坚持对教育事业的领导，始终重视发展教育事业。
党对教育的重视也体现在相应的机构设置。为加强对教育工作的领导，党中央多次成立教育工作领导机构。1958年中共中央决定成立中央文教、科学等小组，各小组直属中央政治局和书记处管理，直接向中央政治局和书记处作报告。1966年成立中央教育工作领导小组，由中共中央办公厅政法文教组兼管教育办公室工作。20世纪70年代到2018年中共中央教育工作领导小组成立前，国家教育事业一般被认为是国家行政事务，由国务院层面国家教育科技领导小组统筹。2018年《关于深化党和国家机构改革的决定》指出，由于“一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力，保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善”，为此有必要“建立健全党对重大工作的领导体制机制”，“加强党的全面领导，首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导”，并且明确“教育”就属于“涉及党和国家事业全局工作的重大工作”，从而决定再度设置中央教育工作领导小组。作为党中央决策议事协调机构，中央教育工作领导小组主要职责是“研究提出并组织实施在教育领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，研究部署教育领域思想政治、意识形态工作，审议国家教育发展战略、中长期规划、教育重大政策和体制改革方案，协调解决教育工作重大问题等”，即在教育领域“负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进”。此外，2023年党中央设立中央科技委员会，由此将教育工作和科技工作均提升到了中共中央层面领导。
在具体工作机制上，中央教育工作领导小组作为“党中央决策议事协调机构在中央政治局及其常委会领导下开展工作”。2018年教育部人事司工作要点明确“落实中央深化党和国家机构改革部署，完成中央教育工作领导小组秘书组设置相关工作”，教育部增加设置中央教育工作领导小组秘书组秘书局，秘书局在秘书组领导下工作。中央教育领导小组的成员配置有着更深刻的内涵。从实践来看，中央教育工作领导小组组长由中央政治局常委担任，副组长由国务院分管教育工作的副总理担任，领导小组秘书组设在教育部，秘书组组长由教育部部长担任。2023年后进一步优化小组成员配置，由中央政治局常委、国务院副总理担任组长，更有利于加强对教育决策和管理的统筹。
党的其他中央机构也承担一部分涉及教育事业的职能。就公办高等学校领导人员管理问题，中组部与教育部已建立协同机制等；在处理涉及教育宣传事务时，中宣部、教育部等部门联合发布相应文件，如《全国青少年学生读书行动实施方案》；在涉及学校法治建设时，中央政法委能够发挥指导作用，如指导教育部制定出台《中小学法治副校长聘任与管理办法》等。党在各类教育组织中设置的党委（党组）也是党对教育事业发挥领导作用的重要方式。
在各级各类学校层面，通过完善国家法律与党内法规，保障党对教育组织的领导。第一，从国家法律法规的角度来看，2021年对《教育法》进行了第三次修正时，增加了第三条规定“国家坚持中国共产党的领导，……发展社会主义教育事业”，突出了党发展社会主义教育事业的领导地位和作用，为2018年修正后的《高等教育法》《民办教育促进法》提供了整体性的法律支撑，并为2022年《职业教育法》的修正提供了立法依据。《高等教育法》1998年制定时，即以第三十九条确立了高校内部管理体制，明确规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，以及中国共产党高等学校基层委员会的职责。该条在2015年、2018年修正时均予以保留。2016年《民办教育促进法》修正时，也通过增加第九条规定“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设”，确保党对民办教育事业的领导，并在2018年修正予以保留。《民办教育促进法实施条例》2021年修订时，从章程内容、决策机构、监督机构以及法律责任等方面，进一步完善党对于民办教育的领导机制。在实践层面，民办高校党委书记兼任教育督导专员，校长或副校长兼任党委副书记或党委委员，保障党对决策机构、监督机构的领导。2022年《职业教育法》修正明确发展职业教育“必须坚持中国共产党的领导”，并在第三十五条规定，公办职业学校实行中国共产党职业学校基层组织领导的校长负责制，民办职业学校依法健全决策机制，强化学校的中国共产党基层组织政治功能，保证其在学校重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥作用。第二，从党内法规层面看，2021年中共中央印发《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，通过健全高校党的组织体系、制度体系和工作机制，旨在加强党对学校的全面领导。2022年中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，为中小学基层党组织建设提供了党内法规的支持。可见，国家法律法规和党内法规重视为党对教育组织的切实领导提供法治支撑。
（二）全国人大及其常委会、全国人大教科文卫委员会等
从组织法意义上来看，作为最高国家权力机关的全国人民代表大会，对于国家机构各类教育组织最为重大的意义在于其生成功能。《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”在此基础上，主管教育事业、涉及教育职能的各机构才得以产生。可以说，全国人大构建了最高层级国家机构层面各类教育组织（即表1所列第三、四维度的国家教育组织）。
作为行使国家立法权的机关，全国人大及其常委会享有教育立法的职能，是对教育法治事业至关重要的国家机构。为配合教育立法活动，全国人大设置了专门委员会——教育科学文化卫生委员会。1982年《宪法》第七十条规定专门委员会设置的同时，首次明确列举了6个专门委员会，其中之一即教育科学文化卫生委员会（简称“教科文卫委员会”）。1982年《全国人民代表大会组织法》第35条也作了同样的规定。1983年六届全国人大一次会议选举产生了教科文卫委员会等6个专门委员会。1986年9月，教科文卫委员会明确下设办公室、教育室、科技室、文化室、人卫体室等办事机构以承办委员会日常工作。由此，教科文卫委员会教育室作为常规建制延续至今。
《全国人民代表大会组织法》《立法法》均规定了专门委员会的职权职责。教科文卫委员会在全国人大及其常委会领导下，审议全国人大主席团或全国人大交付的有关教科文卫等方面的议案和法律草案、质询案，向全国人大主席团或常委会提出属于人大职权内同教科文卫委员会有关的议案、参与教科文卫体人口等方面的立法工作等。值得一提的是，中国人民政治协商会议全国委员会内部也设置了教育方面的专门委员会。2018年《深化党和国家机构改革方案》明确，“全国政协教科文卫体委员会更名为全国政协教科卫体委员会”，负责组织委员学习相关领域的方针政策和法律法规，开展调查研究，提出意见、建议和提案等工作。全国人大和全国政协相关专门委员会的设置，均体现了教育、科学、文化、卫生、体育之间的密切联系。
此外，教育领域相关立法的拟订工作一般由全国人大常委会法工委下的行政法室承担。如2022年4月27日就职业教育法相关问题答记者问的负责人包括全国人大常委会法工委行政法室人员。
（三）最高国家行政机关及其他国家机关层面涉教育机构或职能
1. 国务院教育类议事协调机构或机制。深化教育领域综合改革不仅涉及教育行政部门，单纯依靠教育行政部门无法完成“教育强国”目标。必须树立“大教育”理念，充分考虑到教育与科技、人才、文化以及其他事务的密切关系。作为最高国家行政机关的国务院重视涉教育领域部门之间的协同，通过设立委员会、领导小组等机构来协调国家教育行政部门与其他组成部门之间的关系。
1949年《中央人民政府组织法》明确设立政务院文教委员会负责指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署工作。1954年《国务院组织法》设立国务院第二办公室作为协助总理掌管国务院文化教育各部门工作的办公机构，不再保留文化教育委员会的机构名称。1959年，国务院决定撤销国务院第二办公室，设立文教办公室。1970年，根据周恩来总理指示，成立国务院科教组，主管原教育部和国家科委的工作。1973年，科教组所属的科技一组、二组划归科学院，科教组专管教育工作。改革开放后，1998年国务院明确当时最大的任务就是实施科教兴国战略，并在同年成立国务院国家科技教育领导小组，其主要职责是“研究、审议国家科技和教育发展战略及重大政策；讨论、审议科技和教育重要任务及项目；协调国务院各部门及部门与地方之间涉及科技或教育的重大事项”。领导小组由国务院总理任组长，副总理为副组长，成员为国务院副秘书长1人，教育部、科技部等9个部门的负责人各1人，并在国务院办公厅下设办公室。
国务院还会就具体事项成立跨部门委员会。如2012年为落实《教育督导条例》设立的国务院教育督导委员会，其成员单位除教育部外，还包括发改委、科技部、公安部、财政部等10余个部门，2018年进一步将中共中央和共青团中央等单位也纳入其中，参与部门数量达到17个。此外，国务院还建立有涉及教育事业的部际联席会议等议事协调机制，如民办教育工作部际联席会议（2021年）、职业教育工作部际联席会议（2022年）等。上述国务院议事协调机构和机制的设立，充分体现国务院对含教育部在内的各行政机关涉教育职能的统筹意识与整合能力。
2. 宪法中其他国家机关有关教育的职能。为落实《宪法》总纲中有关发展教育事业的规定，最高国家行政机关之外的其他国家机关也负有协助教育事业发展的某些职能，充分体现了教育的综合性。
宪法规定的其他国家机关深刻影响着教育事业，体现为国家监察委员会、人民法院和人民检察院行使涉教育相关职能。依据《监察法》《公职人员政务处分法》等法律，中央纪委国家监委设立驻教育部纪检监察组，有权对包括教育领域的公职人员进行监督；依据《行政诉讼法》《高等教育法》《家庭教育促进法》等法律，人民法院有权受理涉及学位学历学籍等侵犯受教育权的行政案件，以及发出家庭教育令；依据《行政诉讼法》《民办教育促进法》等法律，人民检察院可以办理涉教育行政公益诉讼案，等等。教育行政机关与司法机关的合作也更加密切，如最高人民法院、最高人民检察院联合教育部发布规范，落实教育领域从业禁止制度。我国监察机关和司法机关已经深刻地嵌入了我国教育事业的发展进程，教育强国建设的全部门联动机制正在形成。
综上，四个维度党和国家中央层面教育组织的相互关系，可以直观呈现为图1。
四、完善中央教育组织法治保障的设想
在中国式现代化的背景下，建设教育强国应当重视中央教育组织的改革，以教育相关机构协同改革引领推动教育事业改革。从党中央、最高国家权力机关、最高国家行政机关（及其他国家机关）、国家教育行政机关四个层面入手，明确以加强中央层面组织手段统筹推进教育事业发展，通过法治方式巩固教育组织体系改革成果。
（一）中央教育组织发展的反思
党与国家机关中涉及教育工作的组织已有长足发展，但与教育作为“国之大计、党之大计”的地位相比，仍有进一步完善与强化的空间。
第一，党中央决策议事协调机构层面。目前中央层面已经设置中央教育工作领导小组和中央科技委员会，体现了党对教育和科技事业的重视。鉴于“科教融合”的组织制度化特征愈加明显，且科技创新与高校直接相关，在未来机构改革中有必要进一步充分协调教育与科技的关系。从实现教育立德树人的根本任务来看，教育与文化事业密切相关，但党中央统筹领导教科文事业的议事协调机构尚未建立，系统全面的协调机制尚未形成。
第二，最高国家权力机关层面。首先，关于全国人大各专委会的内部机构设置与职能配置，《全国人民代表大会组织法》《立法法》等法律尚无明确规定。其次，从履行教育立法职能角度而言，在编纂《教育法典》时，针对“教育组织”相关内容，应采取何种逻辑、形式加以组织，尚需进一步明确。
第三，最高国家行政机关层面。2018年国务院机构改革前国务院政府法制办设有教育科技文化卫生法制司，现司法部立法三局负责教科文卫方面立法事宜，体现国务院立法对教育领域与相关领域的统筹规划。但教育部与其他国务院组成部门存在职能重叠的现象，如民办教育、职业教育、校外培训监管等事务涉及发改委、文旅部、市场监管总局等多个部门，部际协调机制有待完善；针对学术不端问题，教育部2016年《高等学校预防与处理学术不端行为办法》与科技部2006年《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》两部现行有效的部门规章存在重复甚至冲突。
第四，国家教育行政机关层面。“教育是国之大计、党之大计”，且教育与科技、文化、体育等诸多事务存在密切关联，现行国家教育行政机关组织形式仍有改革空间。此外，国家教育行政机关与党中央机构以及国家权力机关、监察机关和司法机关等机构的关系还需进一步协调。目前，党和国家机关间涉教育组织的协调机制建设已具备一定基础，如纪委监委入驻各级教育行政机关，教育部与最高人民检察院、公安部联合发布《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》并建立联动机制等。但目前不同类型国家机关之间涉及教育协同合作较为分散，协调机制有待健全，制度优势尚须进一步发掘。
（二）推进中央教育组织改革与健全中央教育组织法治保障
教育具有政治、经济、社会和文化等多重面向，涉及个体发展、国家认同和民族复兴等诸多功能。目前，教育的价值塑造和国家认同等功能日益凸显。教育组织改革既是推进教育现代化的重要手段，又能为中央教育组织法制建设提供“空间”“动力”与“资源”。
第一，强化党中央对教育科技文化工作的统一领导。习近平总书记在2018年全国教育大会上指出：“加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。”考虑到教育的基础地位、优先发展战略以及教育与科技、文化事业的关系，在时机条件成熟时成立中央教科文委员会，统筹教育科技文化三领域，实现并加强党对教科文的全面领导，统筹党在教科文领域大政方针。具体而言，可以通过“分步走”的方式，先成立中央教育委员会，统一党中央层面对于教育和科技事业领导机构的形态；可着手起草并适时出台《中央教育科技文化工作条例》，以促进党中央统一领导教科文事业协同发展。
第二，进一步完善全国人大内部机构职权职责规范，推进教育领域立法。首先，全国人民代表大会可以通过修订《全国人民代表大会组织法》《立法法》时增加相关全国人大各专委会、全国人大常委会法制工作委员会的组织和职能专门条款，或者加强内部组织规范建设，明确内部组织结构和职权职责，为推进教育立法、编纂教育法典涉及的教育组织相关规定奠定基础。其次，全国人大有必要继续开展教育法典编纂工作，设置“教育组织篇（章）”，通过国家立法途径，系统梳理各类各层次教育组织及其职能职责，明确相互之间组织关系，加强教育行政部门与其他涉教育组织的统筹协调。
第三，建立健全国务院层面涉教育部际议事协调机制。进一步厘清部门职责职权，加强部门合作联动，在国务院层面健全涉教育工作部际协调机制与联动规则。具体存在以下三种实施路径：一是借鉴1998年国务院国家科技教育领导小组模式，建立国务院层面协调机构，以促进教科文事业协同发展的政府统筹支持。二是继续深化国务院机构改革，合并相关组成部门或者将组成部门中有关司局的教育职能予以合并。三是在目前部际联席会议的基础上健全完善议事协调机制，统筹教育及相关改革和决策，调度整个中央行政系统内的资源力量，保障行政系统内教科文行政事务的协同运行。为推进国务院内部涉教育部门的有效合作，可制定《教育科技文化工作条例》等行政法规或者联合部门规章，为中央教育行政组织的改革和协同提供立法支持。
第四，改革国家教育行政机关的组织形式。党的二十大报告指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”作为“社会主义现代化建设的基础”的教育，“对提高人民综合素质、促进人的全面发展、增强中华民族创新创造活力、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义”。为与教育作为“两个大计”的地位相适应，建议改革国家教育行政机关的组织形式，采取具有更强协调功能与统筹能力的模式，具体存在以下三种实施路径：一是保留目前教育部组织形式，但对国务院教育行政部门的负责人采取高配模式，由主管教育的中央教育领导小组组长、副总理或者国务委员担任教育部部长，原因在于“级别越高的领导协调能力越强，对于一些管理领域较多的部委来说，‘高配’对于推进实际工作有一定的效果”。二是借鉴1985—1998年国家教育行政机关的组织改革经验，按照国务院现有组成部门中的“委员会”模式组建国家教育委员会。将教育部改组为国家教育委员会，有利于实现国家教育行政机关“统筹协调”“统一部署”的功能。三是采取综合改革模式，在设置国家教育委员会的同时对负责人采取高配形式。在继续统筹深化党和国家机构改革过程中，也可以考虑将科技部、文旅部与教育部的相关职能乃至机构予以适当合并（如引进国外智力等工作）。
推进中国式现代化与实现中国教育现代化目标，均需要法治保障。教育事业推进、教育组织改革和教育法典编纂等都应当重视教育组织法制建设，有关教育组织的设置、改革及其职能职权分配等工作均需在法治轨道上推进，中央教育组织的法治保障尤其应尽快增强。
【刘舟祺，北京外国语大学法学院博士后研究人员；姚金菊，通讯作者，北京外国语大学法学院教授，北京市教育法治研究基地执行主任】
原文刊载于《中国高教研究》2024年第5期