王小飞　闫丽雯｜政府教育智库服务教育决策的路径依赖与突破

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.11.07

摘    要

服务教育决策是政府教育智库的重要职能。对标新时代教育智库建设的总体要求和一流高端智库的标准,我国政府所属事业单位类型教育科学研究院(所)对传统教科院(所)的路径依赖依然严重,突出表现在组织机构、运行模式、专业积淀、队伍特质等方面。与其他类型教育智库相比, 政府所属事业单位类型教科院(所)建设政府教育智库具有鲜明的资政建言、运行模式、数据调查、贴近实践等优势。目前,需要加紧构建政府教育智库参与教育治理与决策的政策体系,建立政府教育智库资政建言的长效互动机制,加快促进政府教育智库组织机构和运行模式转型,探索形成政府教育智库“循证式”知识生产与成果转化新模式。

关 键 词

教育智库；路径依赖；教科研所

　　2019年11月，《教育部关于加强新时代教育科学研究工作的意见》明确提出力争用5年左右时间，重点打造一批新型教育智库和高水平教育教学研究机构，构建更加健全的中国特色教育科研体系。建设中国特色新型教育智库，不仅需要高校教育智库和社会教育智库的积极作为，更需要政府教育智库即传统的政府所属事业单位类型教育科学研究院（所）发挥好主力军作用，用好基础研究、政府关系和政策影响渠道等优势，紧跟社会发展需求和教育热点问题，为各级政府制定教育发展规划和教育公共政策提供决策与咨询服务。

　　从理论研究看，虽然近年来我国教育智库研究的广度和深度不断拓展，教育智库功能与类型、现状与困境、经验与做法、评估与监测等研究成果不断涌现，建设新型教育智库的必要性、紧迫性和战略性愈发获得学界的广泛共识，但无论是从宏观层面的体制环境、中观层面的智库服务决策模式看，还是从微观层面的智库自我建设看，系统的教育智库研究成果依然不多，其中政府教育智库研究成果尤为不足，无法为政府教育智库的建设提供有益的理论支持，更难以有效发挥对教育科学研究院（所）新型智库建设的引领与启发作用，导致政府教育智库建设的相关理论研究无法很好满足新时期政府教育智库建设的实践需求。实践中，对标国际一流高端教育智库，我国政府教育智库尚囿于传统的路径依赖，组织结构、运作模式、专业结构、队伍特质等方面的自我强化特征明显。

　　新时期我国政府教育智库在服务教育决策中的路径依赖有哪些表现？应发挥哪些独特的体制机制优势？如何实现让政府教育智库更好地服务于教育的决策？本研究将对这些问题进行探析，以提高政府教育智库服务教育决策的能力和水平。

一、路径依赖与路径突破理论

　　路径依赖概念最早源于生物学界。1990年，道格拉斯·G·诺思首次将其运用到制度变迁研究中，建立了制度变迁路径依赖的理论框架。此后，国内外学者围绕制度和组织的路径依赖进行了深入的研究。Heffernan从组织内部行为规则行事的角度，指出了组织中存在的路径依赖现象，认为组织层面的路径依赖不仅是由技术原因造成的，也是由制度框架和所采用的规则造成的。

　　纵观国内外学者对路径依赖的界定和研究，发现路径依赖尤其强调历史维度、时间维度、自我强化作用。首先制度变迁依赖重大历史事件，初始条件的选择至关重要，同时制度的发展方向受制于历史，存在像物理学中的“惯性”现象；其次，制度变迁理论强调从时间不可逆的角度考察制度变迁，体现出历史变迁的不可逆性；第三，在制度形成的初始阶段，受“正反馈机制”、市场环境不充分等影响，组织内部的诸多制度会形成制度集合，构建出相对稳定的制度体系，也为制度的稳定发展提供了最初的路径依赖槽；最后，较高的制度转换成本可能进一步强化路径依赖，这主要因为人的有限理性，使制度变迁时常受到偶然或微小事件的影响，从而强化了现有的制度。但路径依赖理论一定程度上忽略了组织的主观能动作用，排除了组织有意识的路径创新过程。

　　后续研究提出了路径创造（Garud＆Karnoe,2001；Stack＆Gartland,2003；Meyer＆Schubert,2007）、路径生成（Djelic＆Quack,2007）、路径突破（Karim＆Mitchell,2000；Sydow,Schreygg＆Koch,2009）等概念。其中路径创造和路径突破的应用范围最为广泛，可见组织不仅蕴含着路径依赖特性，也有路径突破的特性。虽然惯例性、习常化的行动实践易使组织形成路径依赖，但现有的路径并非一成不变，原来惯例的保持若没有得到及时有效的制度强化，其轨迹依然得不到延伸。可以说，路径依赖以一种抽象的方式，研究了组织的过去、现在与未来的衔接问题。此时，如果用理性的思路，通过制度规范等方式，增加新的行动路径或修正原来的行动路径，那便会引发路径突破或创新。

二、政府教育智库建设的路径依赖

　　2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，要求到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系。自此之后，我国传统的政府机构所属的事业单位类型教育科学研究院（所）纷纷提出了建设新型中国特色教育智库的建设目标和行动方案。但从目前政府教育智库建设的现状来看，大多对传统的教科院所建设路径依赖倾向严重，仍然沿袭着一般公共组织的科层特性，也延续或模仿了高校学术研究组织的专业架构与模式，并突出表现在组织机构、运行模式、专业积淀、队伍特质等方面。

　　（一）组织结构纵向化科层化特征突出

　　巫狄（Stanley H.Udy）认为，科层一般具有三个特征：具有三到四级的权威等级；具有不参加体力劳动的专门行政班子；与职位相当的报酬分配。我国教科院（所）至少有两级权威等级，有人事、财务等专门的行政部门，不同职位代表不同权威，享受相应薪资待遇，且多实行院（所）长负责制，责任与权威等级的关联度较高，相关部门主要对上负责，不少教育科学研究院（所）部门间的自发性工作交流与合作较少。而国际一流教育智库的结构多为扁平化组织，机构设置简单，层级相对较少，权力相对分散，横向交流合作较多。

　　（二）运作模式部门化行政化显著

　　作为教育行政部门直属的公益类事业单位，政府教育智库多是政府建立或发起，以财政拨款为主要经费来源，大多兼具行政职能和教育研究使命。在开展学术研究和服务教育决策时，政府教育智库，无论是研究方向、工作任务，还是课题项目的争取等方面，“等、靠、要”思路为主，“知识生产”“思想市场”的理念还未形成。与新近兴起的民间教育智库相比，有些历史久远的“大所”“大院”在建言献策、法规政策起草与研制、政策执行效果评估等方面的即时性、有效性、针对性不够，无法做到快速积极回应国家关注、群众关心、社会关切的重大理论与实践问题。围绕中心、服务大局的主动性不够；部门意识浓厚，研究业务人为条块分割；提高公共服务供给质量、促进教育公平、增强政策执行效果等的使命感不强。很多情况下，大多数机构无法实现自身的绝对独立，相关工作的自主性也相对较弱。

　　（三）专业结构高校化学科化痕迹明显

　　根据课题组相关调查，在学科与专业设置、研究范式等方面，传统的事业单位类型教育科学研究院（所）与高校二级教育学院（部、系）存在诸多共性，大多参照甚至模仿高校学科模式设立二级研究所（中心、室），如基础教育、高等教育、职业教育、教师发展、课程教学等。学科体系建设与高校高度重叠，专业建设趋同化特征较为突出，个性化特色不够凸显，尚未形成代表性的学术品牌和标志性的智库研究成果。有的政府教育智库主要从宏观视阈研究教育理论与实践问题，对中观、微观层面的教育教学问题关注度不高；相关研究多采用文献分析、理论思辨等研究方法，基于数据的实证调查与政策评估研究仍需加强。国外高端智库多小而精，方向明确，专业性较强，特色化鲜明，如美国教育智库已基本形成了基于数据或证据的研究范式；比利时布鲁盖尔国际经济研究所重点关注欧洲与全球经济治理研究；法国国际关系研究所则专门聚焦国际问题开展研究。

　　（四）研究队伍单一化同质化程度较高

　　调查显示，传统的事业单位类型教育科学研究院（所）的专职人员多为教育学等人文社科背景，学科结构较为单一，研究范式区分度不大；非人文社科专职人员比例相对较低，专业归属感不强，有的跨学科人才常遇专业发展的“天花板”；研究团队的主力多是本单位的科研人员，与各级各类学校、社会团体、公益性组织等长效合作机制有待健全，学术团体的同质化特征明显。美国教育智库人员学科背景、研究专长、研究方法较为多元，理论、方法、技术的跨学科合作较为普遍。如美国城市研究所教育领域研究人员具有社会学、社会心理学、政治学、应用数学经济学、经济学等多学科背景，来自政府机构、高校、幼儿园、非营利机构等多个领域，具有高管、教授、评估人员、技术援助、项目经理等丰富工作经验。

三、政府教育智库建设独有的体制机制优势

　　依据路径依赖理论，组织的路径依赖不仅是由技术原因造成的，也是由制度框架和所采用的规则造成的。因此，找准教科院所路径依赖的影响因素，充分发挥好教科院所的体制机制优势，是实现路径依赖突破的关键一步。实际上，与其他类型教育智库相比，传统的事业单位类型教科院所在资政建言、运行模式、数据调查、贴近实践等方面具有显著优势，这成为其向新型政府教育智库转型的重要基础，也是突破教科院所路径依赖的重要着力点。

　　（一）资政建言优势:与教育行政部门联系紧密，决策服务渠道相对便捷

　　作为教育行政部门直属的机构，传统的事业单位类型教育科学研究院（所）与教育行政部门多是隶属关系，与政府关系紧密，这是其首要优势。从结构上看，高校、党政、科研院所等教育智库占比高达87.8%，且占据教育智库影响力排名的首位。从运行机制上看，不少教育科学研究院（所）积极响应国家号召，确定了中国特色新型教育智库建设的发展战略，直接参与起草、评估教育法律法规、重要规划、制度文件等，承担重大教育政策解读与评估工作。如近年来省级教育科学研究院（所）提交至各级党政机关的研究和咨询报告数量、完成党政机关委托或交办的重点项目数量呈上升趋势，参与决策议程与决策过程的机率亦愈来愈高。调研发现，2012—2019年间，25个省级教育科学研究院（所）的咨询报告数量逐年上升，2019年已超过220余项；各级党政机关委托省级教科院所完成重大项目的数量总体呈上升趋势，2019年已超过150项。据统计，2019年中国教育科学研究院提交至教育部及相关部委、各民主党派中央的研究和咨询报告数为63件，与2015年的25件相比，年均增长率达76%，即便考虑到教育科研成果产出的周期性，仍能彰显出政府教育智库强大的资政建言功能。

　　（二）运行模式优势：便于集中精干力量，高效完成重大、突发科研任务

　　传统的事业单位类型教育科学研究院（所）的科层制结构具有诸多优势，如运行模式的可重复性与有序性，分工的明确性，工作的高效性，专业知识的分化与积累等。当教育科学研究院（所）面对教育行政部门交办或委托的重大、紧急研究任务时，能快速做出总体部署，广泛汇聚精干力量，集中攻克研究问题，精准确定任务分工，高效如期完成研究任务，不少研究任务屡获各级领导的肯定性批示。如中国教育科学研究院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》研制与评估，《国家教育事业“十三五”规划》《关于加强新时代教育科学研究工作的意见》《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》等文件的研制中作出突出贡献，积极开展跨部门的《全国教育满意度调查》《中西部教育发展监测评估》《制造业十大重点领域多层次人才培养研究》等项目，体现出教育科研机构“集中力量办大事”的体制优势和“积极响应国家号召，主动作为”的思想共识。

　　（三）数据调查优势：具备信息与资源优势，利于有效开展实地调查

　　不同于民间和高校教育智库，教育科学研究院（所）在一手数据获取、开展大范围实证调查、开展追踪研究等方面具有显著优势。一方面，借助自身的机构和属性优势，教育科学研究院（所）能较易获得被调查单位的认可与配合，大范围、高效率地获得信息，减少调查研究的成本；另一方面，有利于搭建全国性、地区性的数据信息综合平台，持续收集相关数据、追踪政策执行效果，便于开展政策追踪与长线调查研究，从数据的挖掘、分析、对比中，探究教育规律。近年来，中国教育科学研究院已逐步形成和建立了全国教育数据信息平台、全国教育调研平台、国外教育信息综合平台等，助力教育智库的数字化建设。

　　（四）贴近实践优势：便于总结教育规律，提出切实可行建议

　　调研分析发现，教育科学研究院（所）与一线中小学的联系较为密切，很多教育科学研究院（所）主动贴近学校、贴近师生，促进教育理论与实践的贯通。一方面，有的教育科学研究院（所）建有教育综合改革实验区，能为教育研究的问题提出、研究假设、研究设计、实地调查等提供直接支持。如自2008年至今，中国教育科学研究院实验区建设进入快车道，已先后建立杭州下城实验区、成都青羊实验区、深圳南山实验区及宁波鄞州实验区等20余个教育综合改革实验区，积极通过教育理论创新与实践探索，服务于教育决策；另一方面，不少教育科学研究院（所）积极将基层调研数据转化为教育理论与教育决策，有的教育科学研究院（所）主动将教育综合改革实验区（实验校）融入教育科学研究全过程，积极将学校实践转化为政策，有效推动了教育科研成果的转化。不少地方教科院所努力做到“立地”，建立了科研人员到学校挂职的制度，通过专家引领、行动反思、案例研究等方式，挖掘总结各种行之有效的“经验形式”，注重将基层实践转化为制度，主动为学校的教育改革和发展服务。

四、政府教育智库服务教育决策的路径突破

　　走出教科院所服务教育决策的路径依赖，并非一蹴而就之事，现有的组织结构深深嵌入在组织环境中，且仍会在较长时期内保持一种超稳定状态，使组织结构的变更面临重重阻力。但在建设新型教育智库的政策号召下，教科院所的宏观政策环境正在发生深刻变化，必须主动适应新的政策环境，更加明确为教育决策服务的时代使命，主动思变、积极思变，用好组织发展中重大历史性、政策性事件的触发作用，协调好组织结构转型过程中的核心力量，减弱组织结构变革的不确定性，形成有效的正反馈机制，努力突破现有发展路径的桎梏，促使教科院（所）进入新的发展路径。

　　（一）加紧构建政府教育智库参与教育治理与决策的政策体系

　　当前，有的省级教育科学研究院（所）在地方教育决策与综合治理中的角色定位不够明晰，一些地方教育行政部门未有效发挥教育科学研究院（所）的“智囊团”作用。建议行政主管部门加大对教育科学研究院（所）的稳定支持力度，拓宽财政性科研经费等支持渠道，为教育科学研究院（所）的智库建设提供足够的经费保障，重点支持和打造一批高水平政府教育智库，推进建设教育科研强国。同时，建议教育行政部门牵头探索建立重大教育决策协商共治机制，以重大教育政策的研制、执行和评估为切入点，定期发布形势研判、决策咨询、实地调研、数据支持等需求，鼓励教科院所发挥自身学科、历史、资源等优势，主动提供关键信息，积极参与政策评估，精准研判教育改革发展形势。

　　（二）建立健全政府教育智库资政建言的长效互动机制

　　与教育行政部门联系紧密，是政府教育智库的最大优势。政府教育智库应充分发挥这一优势，加紧研制精细化、可操作的政府教育智库建设行动方案，明确各项任务的牵头部门和执行部门，明晰关键主体的权利与职责；还要对标教育改革发展的实际诉求, 将咨询报告作为学术成果的重要部分，通过建立健全决策服务成果奖励办法、细化决策服务成果层次等级等举措，适当提高决策服务类成果的奖励力度，丰富政府教育智库学术成果的类型，积极促进学术成果转化，不断强化决策服务的制度建设；借助内参、签报等形式，主动建立与教育决策部门的长效对接与定期互动机制，逐步形成相对稳定的决策服务呈送机制，通过科研成果转化促进教育决策科学化、民主化。

　　同时，政府教育智库还应密切关注重大教育政策动向，努力为重大教育政策的研制和出台提供有益参考，积极推动教育政策的出台与落地。

　　（三）加快促进政府教育智库组织机构和运行模式转型

　　当前，一些高校教育智库、教育社团或行业教育智库的影响力不断扩大，相继提出了参与或建设新型教育智库的战略目标。如中国教育学会将“参与教育改革智库建设”作为重要的业务，加强对前瞻性、战略性重大教育理论和实践问题的研究，为教育决策提供科学分析、信息反馈和咨询意见。中国高等教育学会提出，要努力建设成为高等教育领域的新型智库，努力为政府决策咨询做好服务。

　　政府教育智库必须进一步增强危机意识，加紧进行组织机构和运行模式转型，持续发挥集中力量办大事的运行模式优势，总结、分享重大任务快速响应相关经验，同时用好科研项目立项、绩效考核等杠杆，集中人力、物力、财力，优先打造若干学术品牌，扩大学术影响力；将政府教育智库建设作为研究重点，鼓励研究人员持续深入开展相关研究，通过成立专题研究小组、学术研讨等多种形式，研判我国政府教育智库与世界一流教育智库的差距、改革着力点与突破口，积极推进传统教科院（所）向教育智库的转型，探索形成中国特色政府教育智库组织机构和运行模式。

　　（四）探索形成政府教育智库“循证式”知识生产与成果转化新模式

　　长期以来，依靠专家、管理者等主体的丰富教育教学和管理经验，教育决策过程有了较为坚实的基础，但过于主观化、经验化的教育决策方式并不能保证决策结果的科学化，尤其是随着教育外部环境日趋复杂多变、利益主体的教育诉求愈发多元，仅凭主观判断还难以做出专业、科学的教育决策。

　　充分发挥政府教育智库信息可得性高、覆盖面广等优势，主动采集一手数据，积极搭建国内外、地区性的教育信息与数据应用平台，评价追踪政策实施效果，助力解决当前教育智库信息透明度不高、信息获得困难等问题；发挥教科院（所）的协同战线优势，主动与其他单位共享信息，构建信息互通共享机制；吸收借鉴国外循证决策的先进做法，采用循证的方法与理念，借助严谨精细的研究设计，用数据透视教育规律，用最佳证据做出最科学的判断与结论，减少个人主观经验的负面影响，探索形成基于实证的“循证式”决策服务新机制，增强决策服务成果的科学性和信服力。

作  者

王小飞，中国教育科学研究院研究员、科研处处长，北京　100088

闫丽雯，通讯作者，中国教育科学研究院助理研究员，北京　100088

原文刊载于《中国高教研究》2020年第11期第38-42页

栏  目

研究与探索

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