张发旺｜区域高等教育协调发展：多维目标选择与战略统筹机制

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.08.02

摘　要

推动区域高等教育协调发展，是建设教育强国和创新型国家的内在要求。当前，凝练形成科学的区域高等教育现代化质量观，完善支撑全方位协同推进的政策供给和机制体制，是理论和实践层面的迫切任务。区域高等教育协调发展的目标选择是基于区域差异和地方特色的高质量发展、统筹发展和整体提升，其有效保障是建立完善区域高等教育现代化的战略统筹机制，包括完善支撑全方位协同推进的政策供给、区域有序合作与公平竞争、发达地区与欠发达地区协同发展的统筹、有效顺畅的省际沟通与协调以及服务国家和区域重大战略的统筹机制等，进而形成区域高等教育协同治理和高质量推进的新格局。

关键词

高等教育；区域协调；政策结构；协同治理

　　在由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，我国高等教育改革发展的目标任务是落实中共中央、国务院《中国教育现代化2035》的战略部署，奋力开创高质量发展的新局面。《中国教育现代化2035》指出，面对新形势新任务，必须清醒认识到，我国教育发展仍不平衡不充分，突出表现之一即是区域之间的发展水平尚存在明显差距。对于高等教育而言，这一问题显得尤为突出。充分发挥政府统筹高等教育发展的职能，消除行政壁垒和体制机制障碍，建立更加有效的区域高等教育协调发展新机制，构建适应区域经济社会发展实际的高等教育整体布局，加快区域高等教育现代化，成为建设教育强国和创新型国家的内在要求与重大选择。

一、区域高等教育协调发展：高等教育高质量发展的要求与选择

　　（一）区域高等教育协调发展是建设创新型国家的内在要求

　　区域是指由特定的自然资源条件、人文环境、人口分布以及经济社会发展水平等多种要素构成的经济社会综合体。一般认为，“均质性”和“结节性”是划分不同区域的最基本依据，前者表征的是某一区域的内在一致性，后者则表征了区域内部的合作互补、协调共生关系。一般来说，不同的资源禀赋和经济社会发展水平不仅造就了不同区域的比较优势，也客观上致使区域之间往往存在一定的差距。这就要求考量区域发展时，既要基于各个区域相异的资源要素条件和现实发展水平，也要科学谋划和合理统筹区域间的均衡问题，逐步缩小区域差距，解决空间维度发展不平衡不充分的短板。正因如此，党中央一直高度重视区域发展重大现实问题。特别是党的十八大以来，区域协调发展战略的推进日益深化，党的十九大报告更是把区域协调发展上升为国家七大战略之一。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、“一带一路”建设、黄河流域生态保护和高质量发展等影响深远的前瞻性顶层擘画，均体现了着眼“区域”打造创新发展道路与模式，落脚“全局”谋划协同推进经济社会高质量发展、建设创新型国家的战略设计。

　　具有中国特色、体现世界水平的高等教育在国家现代化战略中居于重要地位。创新型国家建设的基本战略是以科技创新为引领和驱动，不断彰显国家的竞争优势。这就要求“瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领原创性成果重大突破”。而高等教育正是我国创新发展最强有力的驱动力量之一。当前，我国高等教育发展与区域经济社会发展的契合度还不够高。协同推进区域高等教育协调发展和逐步实现区域高等教育现代化，提升高等教育与区域经济社会发展重大战略需求的对接度和拔尖创新人才培养能力，提高服务区域经济社会发展的支撑度，是通过区域协同创新发展助推创新型国家建设的坚强保障。作为建设创新型国家的内在要求，推进区域高等教育协调发展是由其自身所具有的对经济社会发展的战略支撑作用所决定的。

　　（二）区域高等教育协调发展是从供给侧发力解决区域发展不平衡不充分的客观选择

　　当前，我国高等教育已迈入普及化和高质量发展的新阶段。在这一进程中，基于当前高等教育发展的结构性问题，综合考虑区域产业结构布局、人口分布、人才资源分布以及现有高等教育机构的区域布局等因素，发展与区域资源要素相适应、与区域经济社会发展相契合的高等教育体系，成为我国高等教育改革发展的整体战略目标和有效路径。本质而言，这一战略目标与发展思路是从高等教育供给侧发力解决高等教育区域发展不平衡不充分的客观选择。以甘肃省及中西部高等教育发展的实际情况来看，“由于政策资源、财政资源、人才资源供给不平衡、不充分，严重制约着中西部高等教育发展，造成我国高校空间布局结构不平衡，呈现东部经济发达地区资源密集、中西部稀疏的‘东高西低’格局”。高等教育供给侧结构性改革基于新发展理念，契合新时代高等教育发展趋势，特别强调系统解决上述结构性问题。突出区域特点，走好集群发展之路，成为推进区域高等教育结构性改革的必然选择。就甘肃而言，其与内蒙古、宁夏、陕西、四川、青海、新疆接壤，历史、文化、民族相互交融，学科专业耦合度、互补性强。近年来，甘肃积极构建兰白、陇东南、河西3个区域高等教育发展集群，并与国内11所一流大学建立省校战略合作关系。在国际交流互鉴层面，成立“一带一路”高校联盟，推动沿线国家和地区173所大学深化教育合作，这无一不是针对甘肃高等教育资源有限的现状，培育高等教育发展新动能，强化服务支撑区域经济社会发展能力，实现区域高等教育现代化的有力举措。

　　（三）区域高等教育协调发展是分区分步实现教育现代化2035战略目标的理性抉择

　　实现教育现代化2035宏伟战略目标，需要把高等教育事业改革发展的伟大工程置于国家区域协调发展的重大战略之中精心谋划。这就要求基于不同区域的功能定位和发展基础，遵循分区分步的原则，既发挥发达地区高等教育的示范引领作用，也注重挖掘提升欠发达地区高等教育创新发展的后发优势。有学者基于省际面板数据模型的实证分析表明，“近年来我国在促进教育均衡发展上取得了一定成绩，但不同区域间仍存在较大差距”。这一现实情况吁求采取分区分步路径实现教育现代化2035战略目标确定的各项任务。实际上，不论是《中国教育现代化2035》所强调的“坚持统筹推进”的基本原则，还是确定的“总体规划，分区推进”实施路径，都内含着通过基于各地实际的区域高等教育教育现代化，以及基于主动适应国家和区域发展重大战略需求的区域高等教育协同发展，来形成强大合力共同促进国家教育现代化如期实现的根本理路。唯有正确认识当前我国高等教育区域发展不平衡的基本现状，坚持统筹区域高等教育发展，扎实弥补高等教育发展相对落后区域的短板和弱项，努力凸显这些区域的高等教育后发优势，同时充分发挥高等教育发展先进地区的示范引领作用，才能推动我国高等教育整体朝着高质量、高效率和更加公平、可持续的方向前进。同时，就区域内部而言，在合理谋划的基础上，要发挥高等教育中心区域的示范引领作用。所以，区域高等教育现代化是一个内含于区域间以及区域内两个维度（层面）的概念，其目标指向是形成区域高等教育协调发展、特色发展的良性局面，以此整体提升我国高等教育现代化整体水平。

　　二、区域高等教育协调发展的目标选择：基于区域差异和特色的高质量发展与整体提升

　　（一）理念层面：树立基于区域禀赋和地方特色的质量观

　　区域高等教育协调发展的主要体现是区域内和区域之间的协调共进，其核心要义是高质量发展，是基于高等教育治理观的现代化推进，以及基于区域差异和地方特色的高质量发展与整体提升。区域协调发展是“资源要素-发展现状与水平-发展成效”三位一体的有机统筹。推进区域高等教育协调发展，也需要综合考虑上述各因素的影响作用和统筹协调。首先，需要树立基于区域禀赋差异和地方特色的高等教育质量观。这一质量观突出强调两个方面的内容：一是推进区域高等教育现代化和高质量协调发展，既是区域内高等教育获得新的发展机遇和取得新的突破的内在要求，也是由特定的外部经济社会条件和整体环境决定的必然选择。因而必须基于区域实际确立适宜的质量标准和评价体系，更加突出服务区域经济社会发展和国家重大战略需求的贡献度。这是一个事关区域高等教育高质量发展的关键问题，是一个根本性的价值导向转变的问题。二是区域高等教育协调发展的质量观，不是以国际国内高水平大学或高等教育先进区域为样板的质量观的移植或扩散，而是基于区域资源禀赋差异和区域经济社会发展重大需求的特色发展、错位发展的质量观。对于区域高等教育协调发展与现代化而言，不存在一个统一的、同质化的质量标准或观点，恰恰是体现于区域差异、高校办学定位特色和特定区域经济社会发展条件等综合因素的个性化质量观。

　　（二）区域层面：统筹区域差异和地方特色实现高质量发展

　　不断推动高等教育实现高质量发展，是新时代高等教育的中心工作。高等教育发展离不开特有的地域、经济、文化和民族传统等外部环境。高等教育职能的不断拓展也使得其与社会经济的关系日益密切。当前，我国高等教育高质量发展的内在目标是促进高校更好地成为知识创新、技术创新、文化创新的重要策源地，显著增强高等教育支撑经济社会发展能力。中国高等教育学会副会长张大良深刻指出，建设高等教育强国，首先要做强高等教育区域。区域高等教育协调发展的目标选择，在区域层面即是在统筹区域差异和地方特色的基础上实现高质量发展。目前，针对西部高等教育的发展特征和经验体会，培植“造血基因”、增强“造血功能”，聚焦区域发展急需，依托人文、自然、民族等多样性复杂性的特点，独树一帜打好特色牌，多点突破，优化学科结构，做强特色专业，推动高校走发挥地域优势和凸显特色的路子，实现有特色高质量发展，成为甘肃高等教育高质量发展的根本。只有实现如此发展，才能培育其发展新动能，辐射带动区域高等教育发展水平实现整体性提升，强化服务支撑区域经济社会发展能力。

　　（三）整体层面：在缩小区域差距和凸显地方特色基础上实现高等教育整体质量提升

　　我国高等教育发展不平衡不充分的主要问题之一是其整体发展还不完全适应国家经济社会发展和人民群众日益增长的新要求新期盼，这也是国家大力推进教育现代化2035所面对的主要形势和任务。当前，京津冀、粤港澳大湾区、长江经济带、东北地区及中西部高等教育发展，均被纳入国家高等教育体系构建的宏达战略规划之中。特别是，国家历来高度重视中西部高等教育的发展，持续出台有力举措加快振兴中西部高等教育，就是通过增强中西部地区高等教育的区域整体发展能力和实力，更好解决我国高等教育区域发展不平衡不充分的问题。区域高等教育的协调发展和现代化推进可有效弥补我国高等教育发展的“短板”，更好实现区域高等教育质量提升、辐射效应凸显。从整体层面而言，其预期就是在缩小区域差距和凸显地方特色的基础上，实现我国高等教育整体质量提升，准确契合我国教育现代化2035确定的建设成为教育强国，支撑国家基本现代化建设目标的使命任务。

三、推进区域高等教育协调发展的有效保障：完善协同治理的战略统筹机制

　　“与一般意义上的合作相比，区域化发展需要更多地关注合作资源的整合利用、合作实践的功能拓展、合作系统的制度化等要素”。区域协同视角下的区域高等教育协调发展，需要有效的战略统筹机制作为保障。对于区域内政府而言，需要实现从“守界”到“协同”的转变，通过新的政策问题建构和政策设计，有效的协调与统筹机制等，维护高等教育区域协调发展的目标选择和战略预期。

　　（一）完善支撑全方位协同推进的政策供给

　　区域高等教育协调发展和现代化的有序推进，首先需要完善可以支撑区域高等教育全方位协同推进的政策供给。哈罗德·D.拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰指出，“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划”。政策的制定和实施需要在对所需解决的公共问题进行准确识别的基础上，通过构建具有价值合理性和技术可行性的政策方案，并通过对合法化后的政策文本进行有效的执行来达到政策预期目标，实现良好的政策结果。从政策过程的视角看，完善支撑全方位协同推进的政策供给，需要对不同区域高等教育发展改革的现状、问题、短板、资源要素和趋势等进行准确的分析与界定，基于不同区域实际构建适宜的政策制度及其工具集合，并且不断优化各项政策之间衔接配套。从政策主体的角度看，完善支撑全方位协同推进的政策供给，需要统筹发挥好中央和地方政府的作用，坚持中央统筹与地方负责相结合，中央政府加强对区域高等教育现代化及协调发展的顶层规划与设计，明确区域内地方政府特别是省级政府的主体责任和绩效目标。区域内地方政府需要认真执行中央政府的政策规定，同时发挥推动区域内高等教育协调发展的积极性。从政策供给的角度看，完善支撑全方位协同推进的政策供给，需要综合运用好市场化、社会化等多样化的政策工具，识别不同政策工具在不同区域高等教育现代化推进过程中的适用性，搭建政策目标和政策结果之间的坚实桥梁，确保政策目标的有效实现。这也对地方政府对高等教育协调发展的统筹作用和治理能力提出了新的要求。

　　（二）构建区域有序合作与公平竞争机制

　　区域之间竞争是常态，合作是竞争基础之上的另一种延伸，区域一体化是一种理想的状态。可以说，不论是区域有序合作，还是区域公平竞争，均是区域高等教育协调发展的有效手段。区域有序合作更加注重区域的协同治理与发展，而区域公平竞争则是高等教育高质量内涵式发展的情境下，避免可能存在的地方保护主义等情形，强调维护区域及区域之间高等教育的空间正义。一方面，区域有序合作与公平竞争机制的建立，离不开正式协调的力量。正如有学者指出的，区域合作的交易成本障碍可以通过协调机制加以改变，“政治协调是突破交易成本障碍，促成集体行动实现区域合作的一条帕累托改进路径”。另一方面，区域有序合作与公平竞争机制的建立，还要特别注重非正式协调机制的作用。欧盟成员国的“开放式协调”（OMC）在社会政策领域内的有效应用就是一个很典型的例子。总之，区域有序合作和公平机制的建立，需要区域内及区域之间基于不同层级的行政区域的正式协调机制的有效运转，同时充分运用区域内及区域之间基于自愿合作和共识而构建的非正式协调机制充分发挥作用。

　　（三）建立发达地区与欠发达地区协同发展的统筹机制

　　以教育部“对口支援西部地区高等学校计划”等为典型模式的发达地区与欠发达地区协同发展的战略统筹机制，在推进欠发达地区高等教育提升自身综合水平和增长潜力，实现高质量快速发展方面发挥了十分重要的作用。事实有力证明，通过落实教育部推进对口支援西部地区高等学校工作的意见精神，一些发达地区具有雄厚办学实力和很高办学水平的高校，与西部地区一些在学科设置、人才培养和科学研究等方面具有相似性的高校共同推进对口支援计划，使得后者在学科建设、师资队伍、人才培养、科研能力和管理水平等方面都获得了突飞猛进的发展。在推进区域高等教育协调发展的进程中，需要进一步完善发达地区与欠发达地区协同发展的统筹机制，通过更好的合作模式和更有效的对接方式，以改善欠发达地区高等教育办学整体水平为出发点，以提高人才培养能力为目标，帮助欠发达地区尽快补齐高校基础保障不足、领军人才短缺、科研平台稀少等发展短板，建成一批有代表性的高等教育强区域，助推欠发达地区高等教育高质量推进。

　　（四）形成有效顺畅的省际沟通与协调机制

　　区域高等教育协调发展和现代化的推进，从行政区域的角度看，是以省域内高等教育现代化为基础，以省际间区域高等教育合作与协同为重点，以形成大保护、大开放、高质量发展的区域高等教育格局为目标，最终实现我国高等教育整体质量提升为目的的战略选择。故而，区域高等教育现代化的推进，应该将重点着眼于具有地缘关系、密切的经济关系和合作潜力的特定区域内省际之间的高等教育协同发展。这就要求通过建立完善有效顺畅的省际沟通与协调机制，形成区域高等教育一体化的发展格局。京津冀三地在推进区域协同发展的过程中，通过完善区域立法协调、利益协调、信息规格等标准协调，建立区域沟通等机制，不断破除制约区域一体化高质量发展的各种障碍，取得了明显的成效。“区域内部的发展差异，固然有利于互补合作的开展，但也有可能束缚区域的整合动力，在一定程度上阻碍合作实践的进化与拓展”。建立联席机制、咨询机制等省际间的沟通与协调机制，通过加强区域高等教育统筹与设计，不仅可以降低协调成本，提升协调效率，而且可以更好推进区域内高等教育的集群发展，更好谋划区域内不同高校在协同推进区域高等教育现代化过程中各个阶段的任务、主要发力点，支持区域内高校在协同创新、共同服务国家和区域重大战略需求等方面形成强大合力，避免区域内高校之间的无序竞争和“孤岛”式发展困境。

　　（五）建立服务国家和区域重大战略的统筹机制

　　区域高等教育协调发展和现代化推进是内嵌于国家现代化建设伟大进程之中的基础性工程。“大学和区域经济之间会存在一个合作共赢的关系，区域经济的发展将会不断地为大学提供新的学生和大量的资金，而大学中高等教育的发展则会给区域产业提供发展动力和人力资本，从而促进该地区经济的不断发展”。高等教育的现代化需要自觉地融入国家和区域重大战略之中。以西部地区而言，推动黄河流域生态保护和高质量发展、“一带一路”倡议的深入实施等都是区域高等教育面临的重大机遇和挑战。西部高校汇集了区域内的人才和资源，有责任带动、推动、拉动经济社会高质量发展，需要紧盯西部产业区域性、独特性、服务性的特点，培养更多扎根西部、服务西部的创新人才。以优势学科专业对接和提升产业，围绕强龙头、补链条、聚集群，产出能支撑、能转化的更多成果，激发实体经济活力。这一战略统筹需要跨区域、跨行业，整合人、财、物各种必要资源，政府、社会、高校、科研院所和行业企业五位一体，引导支持服务领域相近、学科专业相近、地缘相近的高校形成合力、集群发展。如以西安、兰州为西部区域性大城市为战略支点，重点在生态环境保护、教育脱贫攻坚、科技创新等方面开展改革试点，培育西部高校发展新动能，辐射带动区域高等教育发展水平整体性提升，强化服务支撑区域经济社会发展的能力。

作者

张发旺，甘肃省教育厅高等教育处处长，甘肃兰州　730000

原文刊载于《中国高教研究》2020年第8期第6-10页

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