刘永林 | 新中国成立70年来高等教育法治建设的回顾与展望

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.01.05

摘要

新中国成立70年来，我国高等教育法治建设历经起步探索、艰难维持、逐步恢复、快速推进、全面深化五个阶段，高等教育法律体系日臻成熟、行政法治深入推进、依法治校取得实效、高校法治教育观念深入人心、学生权益司法保障成效明显。展望高等教育法治建设未来，应以教育现代化2035为指引，推动高等教育领域科学立法、全面完善高等教育法制体系，优化高等教育行政执法体制、全面推进高等教育法律实施，深入实施依法治校、全面提升高校法治化水平，强化高等教育领域法治教育、全面增强法治教育对象法治观念，完善高等教育领域争议解决机制、切实维护利益相关主体合法权益。

关键词

新中国成立；70年；高等教育法治；回顾；展望

新中国成立70年来，中国特色社会主义法治建设成功地开创了法治道路，实现了从“法制”到“法治”、从“依法治国”到“全面依法治国”的伟大跨越。新中国成立70年来，高等教育发展历经院系调整与体制改革等重要阶段，基本建构了高等教育制度体系及人才培养体系。与此同时，高等教育法治建设遭遇重大挫折后再出发，在深化改革开放、全面依法治国的大背景下蹄疾步稳、成绩斐然，正迈向全面深化高等教育法治建设的新阶段。面向教育现代化2035，以新中国成立为历史起点，纵深回顾和系统总结70年来我国高等教育法治建设的发展历程和主要成就，审慎思考和科学谋划新时代的高等教育法治建设，对于推进高等教育现代化具有重要意义。

一、新中国成立70年来中国高等教育法治建设的历史回顾

中国高等教育改革与发展中的一系列标志性的重大事件与活动，形成了高等教育法治建设阶段性的显著特征。新中国成立70年来，我国高等教育法治建设可以划分为起步探索、艰难维持、逐步恢复、快速推进、全面深化五个历史阶段。

（一）起步探索阶段（1949—1957年）

1949年10月1日新中国成立后，国家整体上处于百废待兴的状态，为接管政权和建立工农联盟的人民民主专政，并把一个政治经济落后的旧中国建设成为新中国，共和国的领袖们和中央人民政府已然谋划教育、科学、文化的发展大计，加快推进旧中国的政治、经济、文化、法律等制度向社会主义制度模式过渡，高等教育及其法制建设开始起步。

1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），提出“应当有计划有步骤地实行普及教育、加强中等教育和高等教育”，在这个具有宪法地位的法律文件中对高等教育做出了“有计划有步骤”发展的规定，奠定了新中国高等教育发展基调和法律地位。

1950年6月，第一次全国高等教育大会通过了《高等学校暂行规程》《专科学校暂行规程》《私立高等学校管理暂行办法》《关于实施高等学校课程改革的决定》《关于高等学校领导关系问题的决定》等重要政策法律文件，明确了新中国高等教育发展的方针和任务及高校组织运行规则，这是继《共同纲领》原则上对高等教育发展进行规定之后，国家在政策法律层面更加具体、完整对高等学校的领导体制、课程建设、管理体制等方面进行的顶层设计，为处于起步阶段的高等教育发展奠定了坚实的法制基础。之后，国家又陆续颁布了《高等学校课程草案》（1950）、《关于照顾归国华侨学生(包括港澳学生)入学的暂行办法》（1951）、《关于改革学制的决定》（1951）等文件进行完善和细化。其中，《关于改革学制的决定》强调“高等学校毕业生之工作由政府分配”“大学和专门学院得设研究部”“各种高等学校得附设先修班或补习班”，这一政策性文件对高等教育的学制、学生管理和分配制度做出了方向性的规定，为高等教育法制后续发展起到了指引性作用。

1952年，通过了《关于一九五三年全国高等学校院系调整的计划》《关于加强高等学校与中等技术学校学生生产实习工作的决定》《关于修订高等学校领导关系的决定》《高等学校培养研究生暂行办法（草案）》《关于改进和发展高等师范教育的指示》等重要政策法规，从政策层面明确了高等教育院系调整的方向，确立了高等教育领导体制，指明了高等师范教育的发展路线；从法律层面规定了高等学校研究生培养的重要事项，为进一步奠定我国高等教育的基本格局发挥了重要作用。

1954年9月，新中国第一部《宪法》颁布实施，虽然其在内容上并没有对高等教育进行直接规定，但是其颁布实施却全面加快了中国社会主义法律体系的建设，开启了高等教育法治建设新篇章。1956年5月颁布的《高等学校章程草案》第一条规定：“中华人民共和国高等学校的基本任务，是适应国家的社会主义建设的需要，培养具有一定的马克思列宁主义水平，实际工作所必需的基本知识……”，我国高等教育体制初步形成。

在这一阶段，由于新中国刚刚成立，发展新中国的高等教育事业需要进一步探索与实践，高等教育法制建设也在摸索中起步。因而，这一阶段的高等教育的法规性文件，常以“暂行规程”“暂行办法”“草案”“决定”等形式颁布实施，其内容基本构建起了新中国高等教育的管理体制、基本制度、章程建设、专业和课程建设、学生管理等方面主要体制和制度。使高等教育法制实现了从无到有的突破，为高等教育起步发展与改革调整提供了基本的法律保障，凸显了这一时期高等教育法制建设的特点。

（二）艰难维持阶段（1958—1977年）

1958年掀起的大跃进浪潮导致法律虚无主义开始蔓延，“要人治不要法治”的论调使起步中的法制建设跌入低谷、徘徊不前。1966年开始的“文化大革命”引发了“教育大革命”和对教育路线的全盘否定，民主法制遭到严重破坏，高等教育法制建设裹挟其中、停滞不前。

1958年5月，八届二中全会通过的总路线及其基本点，正式拉开“大跃进”大幕。同年9月，国家提出“十五年普及高等教育”的发展目标，“教育大革命”席卷全国。在长达近20年的时间里，高等教育法制建设成效乏善可陈，国家仅仅颁布了《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》（1960）、《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称《高教六十条》）（1960）、《教育部直属高等学校学生成绩考核暂行规程》（1960）等法规规章。教育法制的停滞不前既是该时期高等教育发展的缩影，也在一定程度上迟滞了高等教育法治发展的进程。唯一值得强调的是新中国高等教育史上第一个规范化工作条例——《高教六十条》在该时期诞生，对规范高等教育的发展、整顿高校的教育秩序，以及促使高等教育摆脱“教育大革命”混乱局面而走上正常发展轨道起到了决定性的作用。

在这一阶段，我国的法制建设进入了一个相对停滞的时期，1958年至1966年9月，全国人民代表大会除了颁布《1958年全国农业发展纲要》之外，没有颁布过其他法律与政策，立法数量大幅减少，包括高等教育在内的整个教育领域法制建设进入相对停滞期。1966年开始的“文化大革命”，全盘否定了新中国成立以来的教育路线，通过艰难探索逐步建立起来的高等教育法制遭到严重破坏，高等教育法治建设长达十年处于停滞状态。

（三）逐步恢复阶段（1978—1998年）

1978年党的十一届三中全会召开，作为全国各领域发展历程中的划时代事件，教育领域开始了拨乱反正，随着国家工作重心从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”以来，因“文化大革命”导致的教育满目疮痍的局面逐渐恢复，高等教育法制建设迎来转机，高等教育法治化进程步入正轨。

这一时期，高等教育法制建设主要围绕恢复高等教育的基本制度、基本秩序、规范管理制度、加快教育体制改革、推动研究生教育发展等主要内容展开。为此，国家颁布了《全国重点高等学校暂行工作条例》（1978）、《高等学校研究生工作暂行条例（草案）》（1978）、《关于教育体制改革的决定》（1985）、《高等教育管理职责暂行规定》（1986）、《关于普通高等学校机构设置的试行意见》（1988）、《普通高等学校招收保送生的暂行规定》（1988）、《普通高等学校学生管理规定》（1990）、《普通高等学校教育评估暂行规定》（1991）等一系列政策法律文件，其规范的内容不断扩展、丰富、具体，特别是关于教育体制改革的决定等重磅文件的出台，为恢复高等教育发展及推动教育体制改革奠定了坚实法制基础。

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，需要高等教育体制和结构随之做出重大调整，同时要求加快加大高等教育法治建设，以服务于这一重大的变革。因此，在《中国教育改革和发展纲要》（1993）中第一次明确，要加快教育法制建设，进一步完善执法监督体系，加快步入依法治教轨道，教育法制向教育法治阶段迈进的步伐加快，具有改革特点的重要法规与政策陆续出台，如《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》（1993）、《关于学位与研究生教育改革和发展的若干意见》（1993）、《关于中央部门所属普通高等学校深化领导管理体制改革的若干意见》（1993）、《关于重点建设一批高等学校和重点学科的若干意见》（1993）、《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（1993）、《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》（1994）、《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（1994）、《关于高校合作办学中有关问题的意见》（1996）等政策法规文件，巩固了高等教育改革的成果，又为深化改革提供了重要的法治保障，确保了高等教育发展的稳步推进。

1998年8月，国家颁布《高等教育法》，它是对新中国成立50年来，尤其是改革开放20年来高等教育经验的历史性总结，也是高等教育法治建设与实践的顶层成果，第一次从法律层面对高等教育的基本制度、管理体制、投入体制、学校的组织及各类活动、教师和学生的权利与义务等方面进行了全面的规范，为高等教育依法治教、高等教育事业的改革与发展提供了重要法律依据。

这一阶段，以第一部完整系统的高等教育法律颁布为标志，高等教育法制建设正式恢复，国家法制建设整体环境不断优化，高等教育改革发展与高等教育法制建设相互促进，国务院、教育行政部门陆续颁布高等教育领域的行政法规，逐步构建高等教育法律体系，为《高等教育法》实施奠定了坚实基础。

（四）快速推进阶段（1999—2015年）

1999年《高等教育法》正式实施，“依法治国”写入《宪法》及《关于全面推进依法行政的决定》颁布，高等教育法制建设迎来重要机遇期，高等教育法治化进程快速推进。

这一时期，围绕着《高等教育法》的实施，推动高等教育的高质量健康发展，中央和省级政府依法管理高等教育，促进高等学校依法规范办学，国务院和教育部相继颁布了《关于加强教育法制建设的意见》（1999）、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）、《全面推进依法治校实施纲要》（2012）、《高等学校章程制定暂行办法》（2012）、《学校教职工代表大会规定》（2012）、《高等学校学术委员会规程》（2014）、《普通高等学校理事会规程（试行）》（2014）、《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（2014）、《“985工程”建设管理办法》（2004）、《普通高等学校学生管理规定》（2005）、《高等学校学生行为准则》（2005）、《“211工程”建设实施管理办法》（2003）、《关于做好普通高等学校本科学科专业结构调整工作的若干意见》（2001）、《教育部关于加强国家重点学科建设的意见》（2006）、《国家重点学科建设与管理暂行办法》（2006）、《高等学校信息公开办法》（2010）等一系列关于高等教育法制建设、高等教育布局发展、高校制度建设等重要问题的政策、制度及法律性文件，特别是2010年国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），就高等教育发展进行科学谋划，并对提高高等教育质量、提升科学研究水平、增强社会服务能力、优化结构办出特色明确了具体要求和路径。以《教育规划纲要》为指引，密集颁布了系列规章与政策，全面深化高等教育领域综合改革，全面推进依法治教，高等教育法治建设持续、快速推进。随后，高等教育领域行政审批权制度改革取得重要进展。

这一阶段，《高等教育法》全面实施，国务院、教育行政部门以及地方高等教育领域法制建设加快，以《高等教育法》为核心的高等教育法律体系基本建成，形成了以高校章程为中心的学校内部治理体系，确立了依法自主办学、依法依章程办学为主的学校治理的基本方式，开启了建立中国特色现代大学制度的进程。高等教育领域依法行政、依法治校、法治教育稳步推进、成效显著。

（五）全面深化阶段（2016年至今）

2015年12月27日，全国人大常委通过《关于修改〈高等教育法〉的决定》（2015），这是《高等教育法》实施17年后第一次修改，修改后的《高等教育法》于2016年颁布实施。伴随着新《高等教育法》的全面实施和“全面依法治国”战略的深入实施，高等教育法治建设步入全面深化阶段。

新《高等教育法》根据高等教育的现状和问题，结合当前的形势与任务，对高等教育办学方针、人才培养、高校设立、管理体制改革、学术委员会职责、评价与监督制度、经费筹措等内容进行了修订，这对提高高等教育质量等具有重要意义，使全面深化高等教育改革进入新阶段，同时推动了系列落实新高等教育法的规范性文件陆续出台。如国家发布了《依法治教实施纲要（2016—2020年）》（2016），《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（2017）、《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（2015）、《关于深化高校教师考核评价制度改革的指导意见》（2016）、《高等学校预防与处理学术不端行为办法》（2016）、《中央高校基本科研业务费管理办法》（2016）、《教育部直属高校基本建设管理办法》（2017）、《普通高等学校辅导员队伍建设规定》（2017）、《关于深化产教融合的若干意见》（2017）、《普通高等学校学生管理规定》（2017）、《高校思想政治工作专项资金管理暂行办法》（2018）、《关于全面加强基础科学研究的若干意见》（2018）、《学生资助资金管理办法》（2019）等政策法规，全力破除制约高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步扩大和落实高校办学自主权，为新时期高等教育改革发展提供了坚强的法制保障。

新《高等教育法》的实施开启了高等教育法治建设的新征程，正在进一步全面、系统、深入推进中国特色现代大学制度建设，为高等教育治理、保障高校改革发展创造了良好的制度环境，高等教育法治体系进一步完善，推动高等教育法治建设走深走实。

二、新中国成立70年来高等教育法治建设的主要成就

新中国成立70年来，高等教育法治建设历经起步探索、艰难维持、逐步恢复、快速推进和全面深化五个重要阶段，高等教育法治建设在法律体系、行政法治、依法治校、法治教育、权益保障等方面取得了重大进展，对高等教育的改革发展产生了深远影响。

（一）高等教育法律体系日臻成熟

高等教育法制是高等教育法治的前提和基础，对高等教育恢复、发展、全面深化起到了重要保障作用。新中国成立70年来，高等教育法制建设经历短暂的徘徊后持续快速推进，基本建立了以宪法相关法律规范为统领，以《教育法》《高等教育法》《学位条例》为主干的7部法律，《普通高等学校设置暂行条例》等4部行政法规，《普通高等学校学生管理规定》等30余部规章及文件，以及地方性法规和地方政府规章等为主体的层次分明、衔接有序的高等教育法律体系。该体系将我国行之有效的高等教育的基本制度、教育方针和任务、管理体制、投入体制、高校自主权、学术委员会的权利、教师和学生的权利与义务等方面法定化，为高等教育的改革与发展提供了坚实的法律支撑，同时构建起了高等学校依法办学的法律制度，主要体现在：①第一次在法律中确定了国家举办的高等学校内部管理体制，如《高等学校暂行规程》（1950）中规定为“大学及专门学院采取校（院）长负责制”，再到后来的《高等教育法》规定的“公办高校实行党委领导下的校长负责制”；②明确了高等学校应遵循的教育方针、任务。2015年修订《高等教育法》，又进一步补充完善了高等教育的方针、任务、人才培养目标；③完善高等学校学术委员会的职责等；④高等教育领域“放管服”力度不断加大，在《高等教育法》明确的7项办学自主权的基础上，进一步扩大高校招生、学科专业设置、内部机构设置、教师聘任、财产管理和使用等领域的自主权；⑤高等学校独立法人地位不断巩固，为新时期高等教育内涵式发展、“双一流”建设提供了坚强的保障；⑥明确划分和确定了中央、省级人民政府管理高等学校的职权，等等。随着高等教育法治体系建设和完善，高等教育发展速度明显加快，高等教育办学结构调整稳步推进，多元办学格局及中国特色社会主义高等教育体系初步形成，高等教育改革与发展实现了历史性的跨越。

（二）高等教育行政法治深入推进

新中国成立70年来，高等教育行政管理从主要依赖政策治理走向法治，尤其是在全面依法治国及高等教育领域综合改革背景下，高等教育行政法治稳步推进。正如《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国高等教育法〉实施情况的报告》的总体判断：“高等教育法基本得到有效实施，大多数法律条款得到落实，实现了立法目的。”高等教育行政决策依法，更加民主、科学，依法进一步扩大省级政府教育统筹权，教育部门内部行政决策和外部监督保障机制更加健全，高等教育领域重大决策合法性审查机制逐渐完善；高校教育智库辅助决策作用愈加突出，逐渐成为高等教育决策民主化、科学化的重要支撑，高等教育领域行政决策质量稳步提升。深化教育行政执法体制改革稳步推进，各级教育行政部门执法机构和队伍逐步规范，高校办学活动的行政执法与监督问责工作常态化，招生、收费、学历证书发放等环节成为执法重点关注区域，查处和纠正工作更加频繁，保证高等教育法律法规规章的执法任务落到实处。高等教育领域“放管服”改革持续推进，高校办学自主权进一步扩大。据不完全统计，自2002年以来，以高等学校副教授、教授评审权为代表的高等教育领域行政审批权下放超过42项，约占教育行政审批权下放总数的50%；2018年出台《关于高等学校开展学位授权自主审核工作的意见》，已有20所高校拥有学位授权自主审核权。

（三）高等教育依法治校取得实效

党对高等教育的领导全面加强，高校围绕“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题，把加强党对高校的全面领导贯彻到办学治校、人才培养全过程。高校科学民主决策机制逐步建立，高校党委领导下的校长负责制进一步完善，党委会、校长办公会职权范围更加明确，高校领导机制、决策、执行和监督机制更加健全，高校决策、执行、监督机构职权范围、程序和议事规则更加清晰；高校学术委员会规程的施行，加快了学校学术委员会法治化进程，高校学术委员会的法律地位得到确立。高校章程建设办法陆续出台并得到基本落实，促进高校章程建设取得重大进展。截至2018年底，全国上千所高校普遍制定了章程，且基本完成了高校章程的制定核准工作，“一校一章程”目标基本实现，高等教育政策法律与章程实现良性互动，高校章程合法性、完整性、统领性增强。以高校章程为核心的中国特色现代大学制度体系基本确立，在高校章程的指引下，教学、科研、学生、人事等学校管理制度和各种办事程序、组织规则、议事规则进一步完善，高校运行管理制度化、规范化、程序化建设取得明显成效。高校依法治校已经成为高校治理的基本理念、原则和方式，逐渐形成了依法决策和依法施策的法治运行模式，高校已基本完成了法制专门机构或法律事务专员的设置，使高校法律顾问机制逐步落实，强化了高等学校依法治校的体制机制。

（四）高校法治教育观念深入人心

新中国成立70年来，高等教育领域法治教育取得了较大进展。大学生知法、懂法、尊法的程度与守法、用法的能力，对深入推进全面依法治国的影响至关重要。他们作为服务于新时代经济社会建设和践行中华民族伟大复兴中国梦的公民，是全面依法治国的重要力量。大学生法治素养培养被确定为思想政治教育教学目标，政治教育与法治教育融合理念逐渐加深，法治逐渐成长为大学生新的价值观和信仰。法治教育内容的融合性逐渐增强，法治与德治融合，使法治不仅具有内化于心的自生动力，还成为融化于行的自觉标准；法治与生活融合，大学生参与维权实践积极性提高，守法用法意识增强。新时代，互联网+法治教育促进法治教育方式变革，法治教育内容资源传播与获取、法治教育授课载体平台更加体现人工智能、万物互联的趋势，法治教育的吸引力、便利性、实效性明显提升。高校教师法治教育与法治人才培养机制逐渐形成，“联合培养、协同育人”的机制的范围逐渐扩大，高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍建设初见成效。“送法进校园”“法治教育培训”等法制宣传活动，有效提升了学校管理者法治思维和以法治方式处理问题的能力，以及教职工运用法治思维和法治方式进行教学活动、参与学校管理的能力。

（五）学生权益司法保障成效明显

高等教育领域争议的司法解决，其目的在于处理各种高等教育争议，维护法律规定的教育权利和义务。高等教育领域的争议一直是社会广泛关注的焦点，其中，1998年的“田某诉北京科技大学案”是一个重要的里程碑。该案的受理和审理，特别是其作为典型案例被最高人民法院公报刊载之后，在司法界和理论界都产生了重要的影响，明确了高校可以成为行政诉讼的适格被告，高校作为法律法规授权组织的行政主体地位正式确立。随后，刘燕文诉北京大学学术评定委员会不批准授予博士学位决定案等案件的审理，进一步确立了学位授予纠纷的司法解决路径，明确并保护了大学生的受教育权，结束了高等教育领域争议不可诉的历史。此外，甘露诉暨南大学开除学籍决定案审理，意味着针对学校的行政诉讼受案范围，已经从“涉及学生身份关系之变化的行为”扩张至“严重影响受教育权实现的行为”。于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案的审理引发了对学位撤销的法律依据及程序合法性的讨论，其判决则强化了高校行政行为需于法有据且必须遵行程序正当原则，明确了法院对校纪、校规的司法审查权限，突出了高校教育管理程序不当将引发败诉的问题，高校自治与公民受教育权保护的边界更加清晰。高等教育行政诉讼实践增强了教育管理法治理念，促使高校自治问题纳入法治范围，教育者与受教育者权利义务关系更加明确。以司法为中心的争议解决路径推动了教育申诉、调解、仲裁等争议解决方式的实践探索，并逐渐形成争议多元化解机制，这些司法实践和经验成为推动完善和修改我国有关教育法律的动力。

三、我国高等教育法治建设的未来展望

高等教育普及化时代即将到来，转型发展时期的高等教育综合改革正处于攻坚期、深水区，亟需高等教育法治建设迎接挑战、抓住机遇。当前，应以教育现代化2035为指引，加快推进高等教育领域的科学立法、行政执法、依法治校、法治教育、争议解决，全面深化高等教育法治建设。

（一）推动高等教育领域科学立法，全面完善高等教育法制体系

推动高等教育领域的良法善治，必须以科学立法为前提。加强高等教育立法规划，围绕高等教育主要环节、重点领域开展调查研究，总结政策经验，提出规范高等教育投入、高等教育主体、高等教育秩序、高等教育质量等立法项目。加强重点领域的立法修法，修订《职业教育法》，聚焦校企合作、产教融合的关键点，推动职业教育现代化；修订《学位条例》，重点补齐学位授权审核的程序规范、争议处理、调节救济等功能与机制方面的短板；修订《教师法》，着力解决教师身份定位、专业发展、教育惩戒、待遇保障等一系列关键问题。加强法律与改革政策之间的良性互动，确保改革于法有据，依法推进，充分发挥政策的先行先试作用，积极推动政策法律化，巩固改革成果。更多发挥地方创新立法的作用，适应《立法法》赋予设区的市地方立法权的情势，加快地方高等教育法规制定；更多注重法律体系的完备性，加强高等教育法律纵向和横向配套法律、行政法规的制定；更多注重法律制定的实效性，加强对高等教育相关主体权利义务的规定、责任的明晰、权利救济途径的拓宽等内容。总之，通过修改、废止、解释等立法手段，推动高等教育法律体系的统一、融合和完备，进一步提高法律的确定性和指引作用。

（二）优化高等教育行政执法体制，全面推进高等教育法律实施

推动高等教育领域行政执法规范化、透明化，是强化高等教育法律实施的重要手段，是破解高等教育行政执法突出问题的重要抓手。顺应高等教育行政体制改革及法治政府建设趋势，明确政府与高校的权力边界，强化政府及其教育行政部门的服务意识，减少和规范行政审批事项，维护高校独立法人主体地位；建立教育行政主体权责清单，明确责任主体，建立与权力清单相对应的责任清单制度，以保证权力清单的实施效果，从而实现对行政部门及其工作人员履职的责任约束与督促。加快高等教育领域“管办评”“放管服”分离改革，给高校松绑减负，保证高校能够根据自身实际和内部客观规律，依法充分发挥其功能所必需的决策权、执行权和监督权。深化高等教育领域行政执法机制改革，完善高等教育领域执法监督机制，探索建立教育领域综合执法机制，提高行政部门之间执法的协同程度，重构既有的行政组织边界，调整行政组织的设置与职能，提升总体行政效能；加强教育行政部门与第三方力量的协同，发挥第三方评估机构和行业协会等行业自律组织在教育评估中的作用；建立和完善教育行政执法的督查问责与错案追究制，实现高等教育领域信息公开向主动性、真实性、及时性、制度化、立体化转变，增强信息公开的实效性。

（三）深入推进高校依法治校，全面提升高校法治化水平

高等教育法治建设亟需推进依法治教，理顺中央政府与地方政府、高校与政府之间的关系，进一步扩大与落实高校办学自主权，完善中国特色现代大学制度建设。深入推进高校依法治校是全面依法治教的重要内容，也是建立中国特色现代大学制度，构建政府、大学、社会之间新型关系的必由之路。加快推进依法治校工作，应推动章程从制定向实施的重心转移，通过章程实施推动章程的修改完善；以高校章程为统领，建立健全高校内部治理长效机制，深入推进高校章程的落实落细；建立健全大学章程实施监督检查制度，加强对章程落实情况的监督与问责。坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，扎根中国大地办教育；厘清党委会作为政治领导组织和办学决策机构的双重角色，并依次析分其两个角色的职责，以及与校长的职责划分，增强党对高校工作的领导力，提升高校决策机构的决策水平。建立完善更加科学有效的评价监督体系，科学设计高校贯彻执行党委领导下的校长负责制情况的评价指标体系。全面落实高校学术委员会的法定性质与地位，依法制定《高等学校学术委员会规程》程序性规则；建立健全高校理事会、教代会和学代会作为民主管理与监督的主要制度，积极探索建立教代会代表的巡视制度；加快建立普通高等学校理事会，探索构建理事会监督机制，推动高校治理监督多元化。

（四）强化高等教育领域法治教育，全面增强法治教育对象法治观念

新时期法治教育是实施素质教育、培养社会主义建设者与接班人的客观要求，也是我国社会主义法治建设的基础工程，是贯彻实施依法治国方略的迫切需要。适应全面依法治国战略需要，加强高校法治教育，必须创新法治教育措施，完善法治教育支撑体系，把大学生法治教育作为高校教育重点，重点把握课程安排、教育管理、师资配备等具体环节。加强培养大学生的法治意识与法治思维，增强大学生权利义务观念与正当程序意识，助力培育大学生的法治思维与法治精神，增强大学生对法治价值的认同感。以立德树人为导向，将法治教育的实效性摆在首位，坚持预防与保护并重的原则，充分发挥课堂及自媒体的作用，深入推进教学改革、课程科学设计、教学内容更新、教育方式创新，开展行之有效、丰富多样的法治教育。更加注重法治教育水平提升，聚焦教师队伍建设的专业人力配备、能力素养提升、队伍结构优化，打造素质过硬、能力过硬、作风过硬的法治教育教师队伍，有力提升法治教育质量。加强学校行政人员、教职工的法治教育，在学校的决策人员、实施人员、服务人员、教学科研人员群体中深化依法治教、依法治校观念，树立法律至上的理念，进一步熟悉国家法治政策、高等教育法律、学校章程、制度、规定等相关内容。

（五）完善高等教育领域争议解决机制，切实维护利益相关主体合法权益

高等教育领域的权益冲突与矛盾日趋复杂化，必须确立利益表达的法治方式，通过法律及其教育规则的制定和执行，运用法律与教育规则所承载的制度、机制、程序等来处理各种问题。进一步完善高等教育领域的争议解决机制，必须丰富和优化争议解决途径，加强调解、仲裁、诉讼等方式的有序衔接，扩大诉讼、仲裁的受理范围；完善申诉、投诉、听证等程序设定，明确程序的强制性要求；细化完善赔偿、补偿、责任认定、责任追究等制度机制。必须建立专业性的高等教育争议解决平台，注重专业性、有效性及学生需求的契合性，确保争议解决机制能化解各类争议。必须推动落实高校法律顾问机制，确保专业律师或律师团体参与高校争议解决渠道畅通；推行教育契约制度，构建学生自治管理体系，在高校管理者和学生之间形成一种契约意识，在充分尊重学生权利意识的基础上达成一种双方都必须遵守的“成文法”。此外，还需高度重视和进一步发挥司法解决方式在维护高校利益相关主体合法权益中的作用，司法救济在当事人遍寻他法皆不可行时便成为了公正解决纠纷保护其基本权利的唯一路径。

作者

刘永林，北京信息科技大学公共管理与传媒学院副教授，北京　100192

原文刊载于《中国高教研究》2020年第1期第27-34页

栏目

新中国成立70周年高等教育发展研究

插图源于网络

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