广州、深圳财力差异大解密（全文）

第一，广州的一般公共预算收入约为深圳的45%，与广州GDP达到深圳的90%相比不相称。“一般公共预算收入”包括税收收入和非税收入。2020年，广州、深圳一般公共预算收入分别为1723、3857亿元，广州约为深圳的45%。

第二，考虑转移支付后，广州一般公共预算可用财力有所上升，约为深圳的55%。在一般公共预算收入的基础上，省级（中央和省级）财政向广州（深圳）财政提供转移支付，广深可用财力双双提升，其中广州所获更多，广深财力差异因而收窄。2020年广州、深圳一般公共预算可用财力分别为2149、3919亿元。

第三，以土地出让收入为代表的政府性基金收入极大弥补了广深城市财力的差距。以一般公共预算收入、政府性基金收入之和作为衡量城市财力的指标，广州约为深圳的75.1%。地方政府财力除了税收收入和非税收入以外，还包括以土地出让收入为代表的政府性基金收入。采用一般公共预算收入、政府性基金收入之和来近似衡量“地方综合财力”，2021年广州、深圳的地方综合财力分别为4231、5631亿元（预计执行数）。政府性基金收入对广州的财政资金形成一定补充，但广州综合财力仍低于深圳。

二、广深财力差异背后的三大原因，孰轻孰重？

2010年起，我国构建了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保险基金预算在内的财政预算体系，其中一般公共预算收入是我国政府财政收入的主要来源，是我国政府保障与改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全的重要支撑。因此，本章将以一般公共预算收入为基础，对广深可用财力进行拆解分析。根据2020年预算执行情况报告，我国一般公共预算收入占全部四本预算收入的51.8%，远高于其他三本预算。从广深来看，2020年广州、深圳一般公共预算收入分别占到其四本预算收入的30%、56%，支出的比重分别达到46%、60%。

财政收入的形成包括了经济生产活动、组织政府收入、资金管理与分配三个阶段。作为三个阶段中的关键因素，经济总量、经济结构、财政体制都会影响地方财政的可用财力。财政并非孤立存在，而是经济运行和依据多重目标制订的政策共同作用的结果。财政不仅是国民经济的综合反映，也要承担稳定经济大盘、引导资源配置的责任，还要对区域间政府间财政不平衡进行调节。多级政府的存在，意味着财政收入必须按不同级次政府来划分，我国的财政资金分配主要体现为分税制以及税收返还和转移支付制度。

这里进行一个简单的测算。将可用财力进行拆解，列为GDP、单位GDP形成的财政收入、财政收入归属本市财力比例的三者乘积。第一个因子直接体现经济总量，第二个因子考虑不同产业或企业具有不同的税负强度，体现当地全部产业、全部企业的平均税负强度，第三个因子是财政收入的自留比例。三个因子依次代表经济总量、经济结构、财政体制对可用财力的影响。

在影响广深可用财力的三大因素，经济结构的影响占36%，财政体制的影响占30%，经济总量的影响则占到15%。根据最新可比的数据（2019年），广州实际可用财力为2100亿元，深圳则达到3951亿元。测算显示，广州的经济总量、单位GDP形成的财政收入、财政收入归属本市财力比重分别是深圳的88.3%、76.1%、79.1%，推算可知经济结构、财政体制、经济总量分别能够解释36%、30%、15%的差异，其余则与两个以上因素的交乘项有关。 

三、再谈广深财力：对财政体制与经济结构的深度分析

前文已经说明，在广深可用财力差异背后，经济结构的影响最大，其次是财政体制，再次是经济总量。但是，普遍流传的观点仍然认为，广深可用财力差异主要是财政体制的差异，广州税收被省级财政“切”走一块，并最终用于保障非珠三角地区基本财力，而深圳税收无需与省级财政分成，自留比例较高。这一观点显然不够全面。

下文将从财政体制与经济结构两个角度，深度解析广深可用财力的差异如何形成。

（一）财政上的“计划单列”指什么？ 

财政体制是划分政府间事权、支出责任、财权和财力的制度。按照现行分税制财政管理制度，关税、海关代征消费税和增值税、消费税、证券交易印花税等为中央固定收入，增值税、所得税、资源税为中央地方共享收入，土地增值税、城市建设维护税、城镇土地使用税等为地方收入。转移支付制度建立在分税的基础上，表现为下级财政上解财政资金，上级财政为下级提供转移支付及税收返还。

当前广州为副省级城市、实施省辖市财政管理体制，而深圳实施计划单列市财政管理体制，导致广州和深圳能够自留的财政收入比例出现差异。改革开放以来，国家曾陆续对广州、深圳等城市实行计划单列，但历经多次调整，当前广深两城的财政体制有所区别。从广州来看，作为广东省省会，改革开放前广州曾两度被设为计划单列市，1984年国家重新批准广州实行计划单列，但“鉴于广东省的特殊情况，广州市实行计划单列时，财政和外汇分成可不单列”，1988年国务院进一步明确广州财政不实行计划单列、与广东省财政联系，1993年中央宣布广州等省会城市不再实行计划单列，随后将广州市行政级别提为副省级城市。从深圳来看，经过一系列对深圳定位的讨论后，深圳的“计划单列市”地位得到确认，1988年国务院同意深圳市实行计划单列，并专门提到深圳财政计划实行单列，同时赋予深圳相当于省一级的经济管理权限。

财政上的计划单列减少了计划管理层次，比一般城市拥有更多的决策权，同时计划单列市预算收支范围有所扩大，预算安排的自主性有所增强。主要表现在三个方面：一是财政体制单列，即依据国家对省、直辖市、自治区的财政收支要求，重新划分市财政收支基数和上解比例。二是财政管理权限单列，即市级财政从接受省级管理的省辖市财政体制，改为享受省级财政税收管理权限。三是财政计划单列，即中央财政在安排地方预算资金时，单列市的部分从所属省中单列出来。

具体来看，广州与中央、省级分享税收收入，而深圳仅与中央分享、不与省级分享，但广深都安排了对省的上解支出。1994年分税制改革以来，税收收入首先由中央与地方进行分税，然后地方分享的部分再划分到省级与市县。广州实施典型的省辖市财政管理体制，当地产生的税收收入划分到中央、省级、广州市级及以下财政。深圳实施计划单列市财政体制，并依据相关规定确定了税收收入划分方法，即当地产生的税收收入划分为中央、深圳市级及以下财政收入，省级财政不分享。这就导致广州对税收收入的分享比例较深圳明显偏低，例如营改增试点后广州产生的增值税收入（不含海关代征）由中央、省级、市级及以下分享的比例为50:25:25，深圳则为50:0:50。值得注意的是，尽管深圳税收收入无须上缴省级，但深圳市级财政除了安排对中央上解支出以外，也安排了对省上解支出，而省级财政同样安排了对深圳市的转移支付。

（二）财政体制对财力有多大影响？广州对省上缴税收是关键因素

依照当前财政体制，广州对省级财政贡献远高于深圳、自留比例低，导致形成的负担压力较重。根据最新可比的数据（2019年），广州产生的各级一般公共预算收入中，最终有4238亿元归属中央和省级可用财力，深圳为5474亿元，其中广州、深圳对省级财政分别贡献657和101亿元，广州的自留收入占比仅有33%，低于深圳的42%。具体来看：

第一阶段（转移支付前）：广州、深圳分别通过“分税”向上级贡献4639、5651亿元收入，广州市自留一般公共预算收入比重低于深圳13个百分点。从2019年数据来看，转移支付前，广州对中央和省级财政贡献合计达到4639亿元，深圳对中央财政贡献5651亿元。根据现行财政制度，广州、深圳产生的所有一般公共预算收入，划分到了中央级、省级、市级及以下财政。从2019年财政数据看，广州的三者占比为57:17:27，深圳则为60:0:40。

第二阶段（转移支付后）：考虑广深获得的税收返还和转移支付，广州仍相当于将三分之二的财政收入贡献给了中央和省级财政，广州的自留收入比重较深圳偏低9个百分点。2019年广州收到净补助401亿元，深圳收到净补助177亿元，只及分税上缴的零头。将初次分配和再分配的效果加总，广深贡献的中央、省、市可用财力比重分别为57:10:33、57:1:42。可见，补助和上解对可用财力分配有一定影响，但影响不大。从结果看，广州产生的各级一般公共预算收入中，最终归属省级财政的比重较深圳高出9个百分点，导致广州财政收入自留比例更低，广州最终可用财力约为深圳的一半，差距较为明显。

对此，我们有两点解读：

第一，第一阶段中增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税四个主要税种的收入分享是广深财政体制差异的关键。从数据来看，在广州对中央和省级财政贡献的4639亿元中，约有55%为四个税种对中央、省级的贡献，深圳对中央财政贡献的5651亿元中，约有40%为四个税种对中央的贡献，广深市级以下一般公共预算收入中，也有超过一半来自于四个税种。需要说明的是，广州、深圳产生的归属中央财政的收入中，还包括来自证券交易印花税、国内消费税、进口环节增值税消费税等中央税的收入，但这并不是广深财政体制差异的体现。

第二，深圳税收收入不上缴省级，但安排了对省级的上解支出。虽然深圳对省级财政有一定贡献，然而整体上远少于广州。2019年，深圳对广东省级财政上解141亿元，扣抵省级补助后实际净上解101亿元，涉及对省定额上解、国土出让收益计提教育资金上解、地方教育附加上解等科目。不过，这一金额与广州相比非常有限，广州在分税阶段就向省级财政贡献了1058亿元，其中来源于四个主要税种的省级收入达到844亿元。

（三）经济结构如何影响财力？四个角度的观察

从各级财政一般公共预算收入总和来看，广州产生的财政收入达到6338亿元，深圳达到9424亿元，广州创造的各级一般公共预算收入合计约为深圳的七成，除经济总量来带的影响外，主要是产业结构、企业类型等结构性因素导致了广深财政收入的不同。

第一，深圳金融业税收收入远超广州，且在电子制造以及房地产、信息服务等现代服务领域也具有税收优势，广州则靠汽车行业扳回一城。

金融业对深圳税收贡献最大，远超广州金融业税收贡献，差异达到千亿级。2019年，深圳金融业税收2189亿元，较广州高出1740亿元。考虑到深圳税收比广州高出3086亿元，这意味着广深之间56%的税收差异与金融业有关。即使剔除证券交易印花税的影响（深圳666亿元，广州为0），深圳仍多出1074亿元，其中深圳货币金融服务、保险、资本市场服务业分别完成税收792、324、285亿元，较广州多出490、260、237亿元。

除了金融业以外，深圳的房地产、软件信息技术服务、商务服务业具税收优势。在这三个行业中，深圳在三个行业中分别征税1189、377、456亿元，合计相当于深圳全部税收的三分之一，高于广州296、252、225亿元。

制造业方面，汽车、电子制造业分别是广深的优势行业，二者税收贡献基本打平。广州在汽车制造业征税360亿元，高于深圳330亿元，在这一行业扳回一城。相比之下，深圳电子设备制造业“规模超强、利税相对弱”，虽然营业收入远超广州电子制造业，甚至超过广州全部工业总和，但创税金额仅为522亿元，高于广州440亿元，并未拉开差距。

除此之外，广州的燃料加工业、其他制造业以及深圳的零售业的税收贡献“有名无实”，虽然分别形成了千亿规模的税收，但绝大多数均贡献给了中央财政，自留收入所剩无几。我们发现，广州燃料加工业税收主要是国内消费税和进口环节消费税，广州的其他制造业和深圳的零售业税收主要是进口环节增值税，上述税种均为中央固定收入税种，地方财政不参与分享。

第二，广深土地增值税差异反映了用地指标、住房需求、房价等综合性因素。广深产生的土地增值税收入的地方分享部分分别为255、390亿元，广州较深圳偏低135亿元，仅为深圳的65%。虽然广州与深圳的房地产业增加值、房地产开发投资规模大致相当，但深圳高涨的房价为土地增值税提供了支撑。数据显示，广州房屋销售价格（统计局口径）仅为深圳的不到一半，二手房交易均价则为深圳的72%。

第三，深圳企业总部数量较多、广州个体户和小微企业较多，一定程度上影响了广深所得税收入的差异。一是深圳头部企业总部集中，或导致企业利润更多地在深圳而非实际经营地缴税。截至2022年初，分别有372和132家A股上市公司总部坐落于深圳和广州。二是广州的个体户、小微企业较多，享受的所得税减免优惠也相对较多。四经普数据显示，广州个体户数量、从业人员达到69.3万户、153.3万人，是深圳的1.4、1.3倍。

第四，深圳创业企业和上市企业多，高收入人群较为集中，有可能导致广州个人所得税收入明显低于深圳。广深平均工资相近、常住人口相差不大，据两地人社局数据，2019年深圳、广州全口径从业人员月平均工资分别为10646和10292元。但个人所得税收入仅为深圳的一半，可能意味着深圳工资分化程度更高，少数高收入人群缴纳了大量的个税。

四、市区财政体制评析：广州深圳均呈现“市本级统筹财力，区级紧平衡压力严峻”特征

在解构广深财力差距的基础之上，我们进一步关注广深的市、区之间财政体制、财力与支出关系。在我国财政财权、事权和支出责任划分改革的大背景下，广州和深圳相应开展了市级与区级政府间的收入分配改革和支出责任划分改革。其中，深圳早在1997年就明确市与区之间实施分税制，2001年起每5年改革一次市区财政体制，目前进入第六轮市区财政体制的阶段。广州在2015年完成所有县级市的撤市设区，同样在不断改革完善市对区财政管理体制。下文中提及的“财力”“支出”等概念，如无特殊说明，均限于一般公共预算。

从财力看，广州市本级财力占比不到四成，深圳市、区财力大致五五开，广州的市区财政体制较深圳更加下沉。我们主要关注包含转移支付的全市一般公共预算可用财力（简称“可用财力”）。根据2020年财政决算数据，广州市本级、区级可用财力之比为38:62，深圳则为50:50，体现广州的财力相对深圳更加下沉。支出方面，广州、深圳的市区支出结构与可用财力结构大体一致，广州市本级、区级支出之比为34:66，深圳则为47:53。

从财源看，广深均存在“市级统筹财源、市级补助区级”现象，区级可用财力来自市级补助比重较高。广州、深圳的市本级财政收入组织能力较好，基本不依赖转移性收入，2020年市本级收入占市本级可用财力的比重为99%、122%。相比之下，区级财政更依赖转移性收入，区级本级收入占区级可用财力的68%、76%，财政净补助则占到32%、24%。

补助占区级可用财力比重较高，体现市本级统筹了财力，但广深具体表现有差异。深圳市级对税收收入统筹力度较大，如全市三大主体税种（即增值税、企业所得税、个人所得税）收入中归属市本级、归属区级的比例为61:39，市本级占比高于广州（41:59），市本级能够提供较多补助。广州市级财政同样要补助各区，但更多来源于省级的转移性收入。

从收支缺口看，广深区级财力与支出间仍有一定缺口，来源于政府性基金预算的调入资金是广州区级财政资金的重要补充。广州、深圳市本级一般公共预算可用财力基本能够覆盖本级支出，但区级财政在收到上级净补助之后仍不能覆盖支出，可用财力存在缺口。2020年广州区级一般公共预算支出1952亿元，可用财力为1325亿元，财力缺口达到627亿元，而深圳区级缺口也达到241亿元。为补充财力，广州、深圳区级一般公共预算调入资金分别达到668、340亿元，其中有90%以上是从政府性基金预算向一般公共预算调入的资金。

从支出去向看，广州市本级向民生领域倾斜、社保支出占比最高，而深圳市本级环保、科技教育、人才支出规模较高。广深区级支出共同点较多，主要用于教育、城乡社区、一般公共服务领域。市级支出方面，广州市级社保就业支出高于深圳，深圳市级节能环保、科技、教育、一般公共服务、交通运输支出较高。2020年广州、深圳市级支出分别为1001、1958亿元，其中广州市级前三大支出项目为社会保障和就业、教育、卫生健康，深圳为教育、科学技术、一般公共服务。两相比较，广州市级社会保障和就业支出比深圳高出133亿元。深圳市级节能环保、科技、教育、一般公共服务、交通运输这5类支出分别比广州高出100亿元以上，主要与深圳市级列支的水体污染防治、污染减排、重点实验室设施、高等教育、引进人才费用、公路水路运输支出远高于广州有关。区级支出方面，2020年广州和深圳的区级前三大支出项目均为教育、城乡社区、一般公共服务，合计约占广州（深圳）区级支出的五成（六成）。

五、展望：广州财政短期内应注意开源节流、防范风险，中长期需寻找新的增长点

（一）短期内，土地出让收入下降与民生领域刚性支出或是广州财政的两大关注点

当前，包括广州在内的地方财政形势紧平衡态势仍存：国民经济恢复不稳不均，财政要实施更大力度组合式减税降费；房地产投资下行压力加大，土地市场遇冷拖累“土地财政”；“六稳”“六保”刚性支出不减。

第一，以土地出让收入为代表的政府性基金收入是广州财力的重要来源之一，若2022年土地市场持续走冷或对广州财力带来一定负面影响。2020年，广州国有土地出让收入及安排的支出（预计执行数口径）达到2389、1423亿元，分别为深圳的2、2.4倍，相当于广州一般公共预算收入和支出的139%、48%。在土地出让收入较高的前提下，广州市政府性基金预算调出资金、一般公共预算调入资金达到807、872亿元，分别为深圳的1.8、1.7倍。当前房地产行业整体走弱，土地出让收入或对广州财政的收入端形成一定压力。

第二，广州的民生支出占比较高，“六稳”“六保”刚性支出压减难度大。需推进压缩非必要非刚性一般性支出，为“六稳”“六保”腾挪空间。从民生支出看，2020年广州教育、卫生、社保就业支出分别占一般公共预算支出的18.9%、10.1%、12%（预计执行数口径），合计比重达到41%，深圳比重仅为33%。广州社保基金（5个险种，不含省级统筹险种）财政补贴收入合计112.2亿元，而同一口径的深圳社保基金财政补贴收入仅为18.5亿元，或与广深人口年龄结构相关。2020年广州、深圳劳动年龄人口占比为74.7%、79.5%（全省平均68.8%），老龄化率（65岁以上占比）分别为7.8%、3.2%（全省平均8.6%）。从一般性支出看，广州一般公共服务支出占比为10.6%，较深圳偏低1.1个百分点。

（二）中长期如何缩小广深财力差距？四点建议

第一，深化改革开放，把握高科技高增长产业赛道，谋求财政“开源”。习近平总书记指出，发展是解决一切问题的总钥匙。财政发展与经济发展相辅相成，要以改革开放推动实体经济发展和产业转型升级，打造财政增长新引擎。下一步，广州应落实习近平总书记对广州老城市新活力、“四个出新出彩”的指示要求，发挥国家中心城市和综合性门户城市功能优势，全面推进数字化、绿色化、国际化转型，做大做强先进制造业和现代服务业，尤其是把握高科技高增长产业赛道，提升总部经济发展能级，积极推进放宽金融外资准入、跨境市场互通、特色金融等新一轮金融开放创新，培育更多经营稳定、成长性好的市场主体形成优质税源。

第二，加强财政收入征管，进一步优化财政支出结构，压缩政府一般性开支，同时加强预算管理。一是严肃财政纪律、加强财政收入征管。防止高税收贡献率产业和高收入人群违法逃税，切实加强征管、堵塞管理漏洞，促进税收公平。二是坚持从发展财政转向民生财政的长期改革方向，科技教育、医疗卫生、养老、新基建支出占比应进一步朝着欧美发达国家的较高水平靠拢。三是坚持政府“过紧日子”，压缩一般性开支。推进部分公共服务领域的市场化改革，由市场来提供原由政府提供的大量公共服务，重点在于处理好政府与市场、政府与社会的关系，优化营商环境，培育市场主体，政府则要达到精兵简政的目标。四是建立完善全过程预算绩效管理和预算审查监督机制，在预算管理方面充分吸收部门、专家、公众意见，让预算支出少花钱多办事，提升行政治理效能。

第三，建议广州积极争取上级财税政策支持，在改善广深地方可用财力均衡程度的同时，也注重提高本地对优质企业的吸引力。在粤港澳大湾区建设背景下，向省和中央争取政策及项目支持，尤其是在符合省、市产业规划要求的重点项目上给予财力支持，包括更大规模的转移支付、高科技等产业省级补贴政策等。

第四，建议广州推进社保制度改革，改变社保对财政补贴的强依赖。具体措施包括积极推动更多社保险种的省级统筹、提高国有资产划转社保的比例和资产质量、发挥养老保险第二、三支柱（商业保险）作用等。

4、《排头兵的“优”与“忧”——广东122个区县财政经济全景图》，2022年01月24日

3、《比翼双飞：广州、深圳双城发展报告2022》，2022年01月04日

2、《一省三世界：从广东21城市的财政经济看区域分化》，2021年04月13日

1、《一马当先：排头兵为什么是广东？》，2021年02月18日

分析师：罗志恒，执业编号：S0300520110001