2021年11月5日，住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号），决定在北京、唐山等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，为期2年。2022年11月，即试点满一年，住建部公布了《实施城市更新行动可复制经验做法清单》。截至目前，21城试点城市更新即将结束，各城市（区）最新的进展如何？有何特点？

现阶段，我国城市建设和发展已经从增量时代转为存量时代，实施城市更新行动的内涵就是推动城市结构优化、功能完善和品质提升，转变城市开发建设方式，注重经济、社会、环境、文化等各方面统筹规划和可持续的高质量发展，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市，这是中国式现代化的基本要求。广义的城市更新包括拆除重建、旧改和棚改，也包括微改造等有机渐进式更新，范围更广、要求更高、内涵更为丰富。“城市更新”已上升为国家战略，先后被列入“十四五规划”和政府工作报告，党的二十大报告中明确指出“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”我国城市更新具有典型的自下而上探索发展的特点，深圳、广州、上海等地先后立法，形成了各自鲜明的特色，国家层面尚未对城市更新专门立法。首批21个城市更新试点区域包括了一二三四线城市，结合实际，各地因城施策，展开了一系列探索。

图表1列示了2021年以来21城出台的城市更新政策：

总结来看，21个试点城市均出台了城市更新的政策，从参与模式、范围、配套支持等多方面提出了要求，有些区域布局较早，相对成熟比如重庆市先于其他地区于2020年就公布了第一项政策《重庆市城市更新工作方案》；城市更新政策的空间分布特征呈现“南多北少，东多西少”的特征，其中以华东地区数量最多，东北地区相对政策发力不足。但我们应该看到，城市更新跟地方政府财政、经济发展和历史文化等诸多因素息息相关，各地发展不均是客观存在且短时间内难以改变的事实。试点区域城市更新需要做好各自特色发展，重庆、景德镇和苏州三地的政策体系相对完善、特征明显。

重庆市 “1+2+N”城市更新政策技术体系：“1+2+N”中的“1”是指《重庆市城市更新管理办法》，是重庆市城市更新顶层设计，“2”是指城市更新专项规划、城市更新技术导则2个技术文件。“N”是指由市级相关部门按职能职责制定“一揽子”涉及规划土地、准入审批、产业培育、财政税收的配套政策。

景德镇市中心城区城市更新改造“1+5+N”规划体系：1个中心城区城市更新改造专项规划纲要，昌江区、珠山区、市高新区、市陶瓷工业园区、浮梁县5个片区专项规划以及N个更新改造单元规划。

苏州市凝聚各方力量、用“绣花”功夫推动城市更新的政策体系：苏州市城市更新政策体系以《苏州市城市更新试点工作实施方案》为引领，2022年底至2023年初以来，先后推出《苏州市城市更新社区设计师服务制度(试行)》、《苏州市城市更新技术导则》和《苏州市城市微更新建设指引》。《苏州市城市更新社区设计师服务制度(试行)》将引入社会专业力量参与城市更新，实践自下而上、专业指导、共建共治的城市自治方式；《苏州市城市更新技术导则》将规范和指导我市各板块从城市体检到总体及片区策划，再到项目实施各个更新环节的工作；《苏州市城市微更新建设指引》将提高我市城市微更新建设的科学性、合理性、规范性。

住建部公布的《实施城市更新行动可复制经验做法清单》列出了30项全国的经验做法，21个首批试点城市共有23项入围，其中重庆市有5项，位居全国首位。现在距离《清单》发布已过半年，各地在已有实践的基础上，参考《清单》经验做法，因地制宜进一步推动本地区城市更新工作。

结合资料，总结试点城市的城市更新工作特色亮点：

1. 因地制宜，拓展城市更新的概念范围

国家层面对城市更新并无统一定义，发改委在“十四五”规划中关于城市更新的主要内容定义是“以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等‘三老一村’改造为主要内容”，21城的政策实践中，关于城市更新的内容也是围绕“三老一村”开展，再因地制宜从不同维度拓展城市更新的概念范围，最终实现城市系统的全面提升。具体来看：

苏州、西安、银川等地均为国家级历史文化名城，在城市更新的政策制定中强调加强历史文化保护；景德镇作为“千年瓷都”，城市更新工作围绕“三老三线一村”开展，坚持文化传承，用旧瓶装新酒，实现老里弄改造与城市新地标的结合，推进陶阳里历史街区保护工作，将宇宙瓷厂从破败的旧厂改造成国内标杆文旅项目，实现工业遗存的成功改造。

基础设施是城市的支撑和骨架，滁州、铜陵和银川等多地都提出要进行城市基础设施改造、全面提升城市功能。其中银川市组织实施交通疏堵“6+N”工程，截止目前，已完成凤还桥、团结路、新华路慢行绿道等多个工程，交通疏堵“6+N”工作成效初现，有效提升了城市路网的承载能力。

滁州、铜陵、厦门等地注重城市生态修复、推进城市绿色发展。其中厦门市为了提升生态系统多样性、稳定性、持续性，市资源规划局大力推进海洋生态保护修复工作，组织编制了《厦门市国土空间生态修复专项规划（2021-2035年）》，并且2023年厦门市海洋生态保护修复工程项目获得4亿元中央财政资金支持。

2. 更新方式严守“防止大拆大建”底线，“留、改、拆、补、建”互相补充

《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中要求“严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁”。各试点城市在城市更新方案制定中，城市更新方式主要围绕“留、改、拆、补、建”几种方式展开，此外南京、苏州、景德镇、宁波和黄石几地提出并注重“渐进式”、“微更新”和“微改造”的方式。

苏州市总结国内外“微更新”成功案例，编制《苏州市城市微更新建设指引（试行）》，分类指引市内“宜居社区、口袋公园、活力街巷、艺术空间”等六类微更新项目实施。截至目前，苏州市已完成苏州有熊文旅公寓微更新，并成为“特征空间”类项目的典型案例，完成姑苏区沧浪街道的盘胥路739号零星楼宇及附近胥江河支流沿岸的背街小巷、姑苏区金筑家园小区、苏州工业园区斜塘街道各社区等社区“微更新”项目，大幅改善居民的居住、出行环境。

3. 多渠道拓宽城市更新资金支持

试点城市的城市更新资金主要来自市区两级政府的财政支持以及相应地块取得的土地出让收入，此外各地积极推进城市更新基金的设立、鼓励符合条件项目争取国家政策金融的支持，对符合规定的项目给予税收优惠、贷款贴息，鼓励和引导社会资本参与，鼓励城市更新项目通过直接融资获取市场资金和金融资金的支持。

重庆市实践“政府+企业+居民”共同实施模式：戴家巷老街区城市更新项目采用“政府＋企业+居民”共同实施的模式开展更新工作，新建崖壁步道1100米，绿化品质提升6000平方米，危岩治理10余处，保护修缮老城墙200余米，形成吊脚楼畔、峭壁黄葛等6处景观及5处观景平台，更新后居民生活品质大幅提升，人口增加约80%，房屋价值提升，临街底商租金提高8~10倍。

多市设立城市更新基金：宁波、厦门、景德镇、成都等多城市在城市更新实施方案中提出启动城市更新基金用以支持城市改造。2021年9月，成都设立首支城市更新基金，总规模10亿元，用以支持青白江区城市有机更新示范项目和大邑东部新区“未来生态城”一期项目建设；2023年3月，西安市启动首支百亿元城市更新母基金，采用“母子基金+直接投资”架构，坚持“区域子基金+城市更新+产业导入”的有机运作模式，用以支持但不限于城市中心片区整体改造、区域功能性结构调整、片区型城市更新和综合开发项目、产业园区的建设和提升、城市老旧资产资源的改造提升、保障性租赁住房等，助力西安市产业转型升级。

鼓励引导社会资本参与城市更新：2023年政府工作报告中提出“鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力”，在滁州、厦门、景德镇成都等多个城市的城市更新实施方案中也都明确提到“鼓励引导社会资本参与城市更新”。截至目前，仅在北京老旧小区改造中，引入社会资本参与实施的项目就已至少达到40个，其中朝阳区望京小街改造提升及西城区菜市口西片老城保护更新项目其发挥市场主体作用，形成了“政府引领资金投入+社会资本参与共建”的城市更新路径，“劲松模式”和“首开经验”等改造方式成为各地效仿和学习的标杆样本。

4. 注重专业力量助力城市更新

在城市更新的实践中，重庆和苏州分别推出“三师进社区”和“社区设计师”活动，运用专业力量助力城市高质量更新。

苏州社区设计师，用“绣花”功夫推进城市更新：社区设计师一般是指从事规划、建筑、景观、市政、交通设计的专业人员，通过志愿行为或政府委派进入社区，以参与式设计的方式提供在地知识，协助社区或基层政府推进社区问题的解决或者社区品质的提升。

重庆“三师进社区”，服务群众“最后一公里”：“三师”指的是“规划师、建筑师、工程师”，三师进社区活动使得专业意见与居民声音相沟通，从而有针对性的推进老旧小区改造。

21城试点城市更新初步摸索出了适应自身的路径，取得了较好的预期效果，部分成功经验有望推广到全国实施。预计效果有所分化，高能级城市发展意愿和积极性较高，西南地区的重庆、成都和东南地区的苏州、南京等地政策体系的完整性和创新性均明显优于北方地区的呼和浩特、沈阳，这与城市发展、地方财政等息息相关，前文已经指出这是需要正确看待且客观存在的事实。

一是城市更新是一项系统性的工程，参与主体众多、项目类型多样、开发周期长、涉及空间载体、基础设施、公共设施等多项工程、所需资金规模大，不仅需要政策法规保驾护航尤其是顶层设计和地方立法，而且要树立高质量发展的理念，把现代化产业升级、人民需求和城市发展紧密结合。

二是各地区城市更新进度和效果参差不齐，受到地产财政收入和房地产市场的影响，尤其是近三年的疫情伤疤对企业和居民资产负债表带来了冲击，当下房地产市场仍与城市更新发展联系紧密，房地产贷款增速和国房景气指数指向地产行业的颓势。不仅如此，城市更新工程的公共利益诉求和市场化的投资收益诉求往往较难平衡，政府的城投平台也受到地方政府隐性债务的约束。建议债券与银行贷款等市场化融资方式区别对待城市更新项目，防止一刀切，加大地方政府城市更新专项债券和信用债创新品种的支持发行；创新投融资模式，参与基础设施公募REITs，可以解决资金投入大、投资周期长的问题，同时为社会资本提供退出路径，降低资产负债率，同时利用Pre-REITs和收并购（扩募）打造资产上市平台，实现项目的长期稳定发展。

三是当前城市更新改造的创新性不足，与历史文化传承的不适应和未来发展趋势的不统一。部分城市更新改造仍停留在以往粗制滥造的方式和理念，对历史文物保护不足，文化传承不够。同时，我们看到很多项目的改造内容局限于传统的环境，居民新型生活方式和未来信息技术变革的场景改造不足。建议在改造中，做好需求和改造内容的进一步精细划分，统筹考虑空间和时间，适当引入现代化的智能化元素。