周波等 | 墙内开花墙外香吗——地方政府间标尺竞争策略研究

Original 周波等华东师范大学学报哲学社会科学版

2024-09-23

墙内开花墙外香吗

——地方政府间标尺竞争策略研究

文 / 周波, 孔欣悦, 张超

摘要：地方政府之间的标尺竞争，激发了它们发展经济、提高获取经济资源能力的积极性。由于原来以GDP为绩效考核指标存在的缺陷愈发明显以及我国日益重视实施创新驱动经济增长方式，转换地方政府之间竞争的绩效考核指标并重新定位地方政府间竞争的标尺，对我国经济社会高质量发展至关重要。有鉴于此，基于2011—2018年长三角及其邻近的105个城市面板数据，采用双重差分模型评估长三角一体化政策规划对区域创新的影响，探讨地方政府间竞争绩效考核指标和标尺选择的策略问题，结果发现：在长三角一体化政策激励下，长三角城市群的邻近城市将创新纳入标尺竞争的核心绩效考核指标，而长三角城市群的内部城市仍然以GDP为核心绩效考核指标；长三角城市群的邻近城市创新增长速度快于长三角城市群的内部城市，产生了墙内开花墙外香的效果，而且，创新能有效促进地方政府官员职位晋升；进一步分析表明，标尺选择应满足邻近性和标杆性。可见，为更好地提高我国经济和财政分权体制下地方政府间竞争的积极性和有效性，有关方面应注重标尺竞争绩效考核指标的长期性和创新性，并防止竞争扩大化现象，力争以地方政府间标尺竞争推进社会治理。

关键词：标尺竞争；长三角城市群；绩效考核指标；标杆性城市；长三角一体化；创新

本文发表于《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2023年第4期 #城镇化与城市发展栏目

作者简介｜PROFILE

• 周波，东北财经大学财政税务学院教授；孔欣悦，通讯作者，东北财经大学财政税务学院博士研究生；张超，中煤矿山建设集团供应链有限公司员工

目录概览

一引　言

二理论基础及假设

三研究设计

四实证分析

五结论与建议

全文

一引　言

众多研究成果和中国成功实践已经表明，不断改革完善政府间纵向分权体制，是改革开放以来我国经济发展取得巨大成绩的重要经验。具体而言，在中国式政治集权和政府间纵向经济及财政分权治理体制下，一方面，作为中央政府代理人，地方政府对地方事务有较大自主权，尤其在经济和财政领域拥有较大的资源配置自主权和裁量权（吴延兵，2017）；另一方面，中央政府拥有调整中央与地方政府间权力配置并干预地方政府的权威，通过发挥政治集权及与之相联系的政治晋升机制以及地方政府政绩考核绿色化和多元化激励机制的作用，中央政府以“相对绩效考核”引导地方政府在经济增长、税收收入等经济和财政利益激励下“为增长而竞争”(Maskin, et al., 2000），激发地方政府发展经济、提高获取经济资源能力的积极性。事实上，地方政府间竞争应着重解决两个问题：其一是与谁竞争，即地方政府的竞争对象；其二是地方政府的竞争目标或手段，即通过何种可度量的目标来刻画地方政府竞争胜利，这涉及地方政府竞争的评价标准。尤其值得研究的是，处于弱势和落后的地区采用何种策略解决上述两个问题，在区域竞争中实现弯道超车，进而缩小地区差距，实现经济均衡增长。

从地方政府竞争的评价标准看，由于信息不对称，上级政府在考核绩效时，若采用绝对的GDP等指标往往会引致评估偏差，相反，基于Besley和Case（1995）最早应用到新政治经济学领域的标尺竞争理论，以邻近地区作为参照的标尺竞争策略，则是一种简单而有效的方法。尤其是，与政府间经济和财政分权相对应的政治集权，使得中国式标尺竞争具有自上而下的特征。作为委托人的中央政府和地方政府层级中的上级政府，其政治和行政权威必然传导到地方政府和地方政府层级中的下级政府，从而强化地方政府间竞争的有效性和评价的科学性。值得注意的是，地方政府间标尺竞争的主要考核指标不应仅局限于GDP绝对值或GDP增长速度，这不仅是因为以GDP作为唯一指标本身存在不足，无法涵盖政府除经济增长和经济发展之外的其他职能，而且，也容易诱发环境污染、地区经济同质化及产能过剩等问题，甚至还会导致经济结构失衡（王文甫等，2020）。就此而言，引入或替换新的地方政府间竞争考核指标，就变得至关重要。

梳理聚焦于中国式标尺竞争的现有文献发现，已有研究主要讨论标尺竞争条件下地方政府官员的行为，诸如地方政府官员自利行为与财政支出结构偏向（郑尚植，2012）、政府管制与政府购买的激励效应（王哲、顾昕，2015）、官员任期与公共品投资（王媛，2016）、省域的生态文明建设成效（丁刚、翁萍萍，2017），以及标尺竞争下的科技支出、教育支出和公共支出溢出效应（张梁梁等，2016；周亚虹等，2013；宗晓华等，2020；张晏等，2010）等。总体而言，尽管相关文献比较丰富，但鲜见同时系统分析中国式地方政府竞争标尺（对象）和地方政府竞争绩效考核指标的研究，同时，还存在如下可改进空间：第一，既有文献虽关注到中国式标尺竞争对财政支出以及教育的影响，但因地方政府间竞争的绩效考核指标只限于GDP，对诸如科技创新等指标的重要性关注不足。第二，虽然现有研究关注到上级政府考核下级政府官员绩效的参照标尺的重要性，但对构成地方政府间竞争基础的地区复杂性关注不足。第三，从我国政府间分权实践看，中央政府在不断调整考核地方政府的绩效指标和参照标尺，但相关研究没有将地方政府绩效考核指标的调整变化与地方政府间竞争的标尺（对象）选择纳入统一的分析框架。以上不足，构成了本文拟针对中国式标尺竞争深入研究的方向。

根据新古典经济增长理论，技术进步是经济发展的主要推动力，而提高技术水平则需要提升创新能力。目前，学界普遍认同创新逐渐成为推动国家、区域经济增长的关键驱动力（郑烨、吴建南，2017)，而对区域创新的研究主要集中在创新能力评价（Shan，2017）、时空演化及影响机制方面（侯纯光等，2016）。在标尺竞争的晋升锦标赛下，政府行为对创新同样具有推动作用。孙杨等（2009）运用偏最小二乘法，从地区角度考察不同研发经费来源对我国企业科技创新成果的影响，发现政府投入对科技创新绩效具有正向影响。聂鸣等（2014）基于投入产出角度，将政府财政补助的对象划分为企业、高校和科研院所三类，发现政府对这三类创新主体的扶持均在不同程度上有效提升了地方创新水平。因此，将创新纳入标尺竞争的绩效考核指标，不但有助于弥补GDP考核的不足，而且还能进一步提升创新发展水平。

值得注意的是，与地方政府间以各自为战形式展开竞争并行不悖，《国务院关于长江三角洲城市群发展规划的批复》（国函〔2016〕87号），明确支持长江三角洲城市群以集体形式推进区域创新，共同建设开放型创新体系，服务于推动长三角高质量发展。显然，颁布《长江三角洲城市群发展规划》明显强化了地区之间的竞争。没有进入城市群规划的城市除了有失落感外，还应有紧迫感和更强的竞争压力。创新是高质量发展的重要指标，因为禀赋条件较差，长三角城市群的邻近城市在GDP竞赛中没能领先，那么，它们能否通过类似田忌赛马的策略，选择以创新作为突破口，进而在城市或区域竞争中获得相对优势呢？在竞争中，长三角城市群的邻近城市是选择长三角城市群的内部城市还是中西部地区的城市作为竞争对象呢？创新能否真正成为标尺竞争的绩效指标，且不同城市在此方面是否存有差异呢？考虑到《长江三角洲城市群发展规划》在事实上将地方政府群体划分为长三角城市群的内部城市及其邻近城市两类区域群体，为此，本文拟基于长江三角洲城市群发展规划实施这一准自然实验，就标尺竞争与GDP、创新的关系等问题展开探讨。

本文可能的边际贡献在于：第一，将创新要素纳入地方政府间标尺竞争的绩效考核指标体系，并初步证实创新能够促进地方政府官员晋升，并已然成为除GDP增长以外的地方政府间标尺竞争的重要绩效考核指标。第二，实证研究发现转换绩效考核指标、进行错位竞争是相对落后地区赢得“晋升”竞赛的有效竞争策略。第三，本文尝试明确地方政府间标尺竞争对象（标尺）的选择问题。为突出自己的绩效，各地方政府会选择邻近的标杆性城市为竞争标尺，而不一定选择邻近的相对发达的省会城市。就此而言，我国地方政府间竞争标尺具有标杆性和邻近性的特征。最后，本文试图从完善政府间分权的实践和制度构建层面提出一些具体的政策建议：在中国式政治集权和政府间纵向经济及财政分权治理体制下，中央政府和地方政府层级中的上级政府在考核地方政府和地方政府层级中的下级政府绩效时，合理设定或扩充标尺竞争的绩效考核指标，是推动我国经济和社会高质量发展的重要制度设计；从“搞对激励”的角度看，绩效考核指标既要对下级政府及其官员形成强大的制度性激励，又要避免短期行为，以达到实现高质量发展的目标，避免标尺竞争扩大化；上级政府可以通过规划政策等措施，引导下级政府选择符合社会治理等长远发展目标的绩效考核指标，进而引导其选择合适的标杆性竞争标尺（对象）。

二理论基础及假设

一地方政府间竞争标尺的选择

依据传统激励理论，为达到帕累托有效，委托人与代理人之间的契约只能采取委托人支付给代理人租金的形式，并由此揭示代理人私人信息，但这种合约存在增加成本、降低产量的弊端，是委托人与代理人之间的次优契约（拉丰、马赫蒂摩，2002：27—30)。在中央与地方政府间委托代理关系框架内，标尺竞争是有效激励地方政府履行政府职能，进而克服中央与地方政府间信息不对称的重要机制。具体而言，为有效地解决委托人和代理人之间的信息差距，作为委托人的中央政府以及地方政府层级中的上级政府，可以根据作为代理人的地方政府以及地方政府层级中的下级政府的相对绩效，将该代理人的效率与其他提供类似产品或服务的代理人进行比较，并据此决定代理人的收入，从而通过代理人之间的相互竞争达到减少成本、提高效率的目的（郑尚植，2012）。本质上，地方政府间的标尺竞争是政府通过人为地制造竞争来最大化社会福利、减少信息不对称导致的目标偏差。这也是标尺竞争理论又被称为新规制理论的原因（Andrei,1985)。

出于履行政府职能以及实现职务晋升考虑，地方政府及其官员要满足中央政府以及地方政府层级中的上级政府制定的绩效考核条件。为降低绝对绩效指标可能产生的误差，中央政府以及地方政府层级中的上级政府对下级政府官员的人事任免决策是基于相对绩效考核的治理模式（周黎安，2007）。罗党论等（2016）发现中央对省级官员的考核除了考虑本省的绝对经济绩效外，还会参考其前任以及邻近地区的增长绩效。上级部门选择以邻近地区作为竞争的参照标尺，一是邻近地区的约束条件更相近，易于识别官员的绩效，二是邻近地区信息交流更快，对官员的压力感更强。问题是，我国地域广阔，地方政府官员所在辖区会有多个邻近地区，且地区间存在严重的发展不平衡，地方政府间竞争的标尺是绩效更好的邻近发达地区，还是与自己发展水平相近的地区呢？如果以经济绩效水平相近的邻近地区为竞争参照标尺，由于互为竞争标尺，在信息不对称和晋升压力下合谋应对上级考核可能是两个地区的理性选择。Potters等（2004）提出的歧视性方案 (高强度激励方案 )要求每一个代理人（地方政府或官员）都面临一个不同的标尺，非合作的纳什均衡结果表明该方案具有最优的结果,租金较少，明显优于非歧视性方案 (激励强度较低方案)。以邻近的发达地区为竞争标尺，每个地方政府都有自己的竞争标尺，发达地区不可能与之同谋，因为他们还有自己的更高的竞争标尺，这是一个强度较高的激励方案：前有自己的竞争标尺，后有以自己为竞争标尺的追兵；对最发达的地区而言（无明显的竞争标尺），被追赶本身也是较强的竞争和压力。以发达地区为竞争标尺的全覆盖竞争模式，在上级部门看来更能激发动力，地方政府不但以自己的竞争标尺（相对发达的地区）为竞争对象，而且还将其作为学习对象，形成了相互竞争和学习的局面。这种较强的竞争激励模式，在压力太大时也会产生不良后果，如过度投资、重复建设、产能过剩和资源错配等问题（程仲鸣等，2020），这是高强度激励模式下的不良副产品。根据以上分析，本文提出假说1：

假说1：地方政府间竞争的标尺为相邻的标杆性发达地区或城市。

二标尺竞争的绩效考核指标选择

在地方政府间标尺竞争的排位赛中，若经济社会发展落后地区以标杆性地区为竞争标尺，且以传统的GDP为绩效考核指标，那么，已经落后而且资源禀赋较差的地区很难胜出。为此，地方政府间标尺竞争的绩效考核指标选择需要权衡利弊。总体上，作为标尺竞争这种规制的发起者，中央政府和地方政府层级中的上级政府选择的绩效考核指标必须是可衡量的、客观的指标（周黎安，2007；Xu，2011）。大量研究发现，唯一以GDP作为地方政府官员晋升或标尺竞争的绩效考核指标，在实践中可能产生较多的负作用，如过度投资（曹春方等，2014）、市场风险加剧（罗党论等，2016）、产能过剩（韩国高等，2011；干春晖等，2015）、信贷和财政资源错配（钱先航等，2011）等。在此情况下，地方政府间标尺竞争的其他绩效考核指标便进入考量范围，如财政收入甚至是财政支出（踪家峰等，2009）、教育支出（宗晓华等，2020）。虽然有部分文献讨论了标尺竞争对创新的影响（王砾等，2018；邓杰等，2023），但并没有验证创新有助于晋升，没有明确将创新纳入标尺竞争的绩效考核指标中，更没有讨论转换绩效考核指标的重要性。

由于以GDP为绩效考核指标的标尺竞争导致地方政府官员以短期经济绩效为目标，往往使之采取以牺牲环境和长期经济发展为代价的方式获得短期经济增长，从而产生过度投资、重复建设、产能过剩和资源错配等问题（程仲鸣等，2020）。而且，地方主政官员主要从外地调任，在有涉经济、环境和长期增长的决策中更容易产生投机心理，从而在任期内追求经济目标而放松环境等长期目标成为他们的理性选择（武普照等，2019）。为此，为推动经济和社会可持续长期发展，中央政府和地方政府层级中的上级政府可以在关于地方政府和地方政府层级中的下级政府绩效考核指标中加入长期指标，如环境指标（郭建斌、陈富良，2021）。从制度建设实践看，中组部于 2013年12月颁布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确强调政绩考核不能把 GDP 作为唯一主要指标，相反，应根据地区特点设置具有相应特色的考核指标。新的考核制度大幅提高了环境保护、科技创新等重要内容的考核权重（程仲鸣等，2020）。

那么，创新是否适合作为标尺竞争的绩效考核指标呢？作为标尺竞争的绩效考核指标，应当满足如下条件：一是符合国家的发展或建设目标；二是能够被很好地度量；三是具备客观性。众所周知，创新是全要素生产率的核心要素，也是支撑经济增长的重要动力来源。2015年，《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》发布后，创新的重要性上升到了一个新的高度,创新成为中国发展的一个目标和手段。根据现有研究，对于创新水平，可以用研发投入、专利申请量或专利授权量来进行度量，其中，专利授权量作为创新的结果，更能体现创新的水平，且比GDP更容易测量。目前中国的专利授权统一由国家专利局及其分支机构作出，地方政府对此没有机会也没有能力干预，因此，该指标比较客观。基于此，中央政府和地方政府层级中的上级政府才可将创新要素纳入地方政府间标尺竞争的绩效考核指标。

基于政治锦标赛激励和经济理性人假设，各地方政府结合自身的资源和经济禀赋选择绩效考核指标或标尺。相对而言，经济禀赋更好的发达地区，已经获得经济竞争优势，而且政府及官员在发展经济方面更有经验。所以，发达地区具有经济竞争的现实优势和自信，会更重视经济竞争。对于一般地区或相对落后地区，由于没有发达地区的沿海区位优势，发展经济需要建设更好的营商环境和更大的投资，这要求政府机制更灵活。虽然创新很难，但相对而言创新可能更有相对优势，值得一搏。这是因为，如果一般或相对落后地区选择以创新作为绩效考核指标，进行错位竞争，可能更容易成功。尤其在竞争压力较大时，这种具有机会主义的策略选择也是理性选择。综合以上分析，本文提出假说2：

假说2：相比发达地区，相对落后地区更倾向于以创新作为标尺竞争的核心绩效考核指标。

三长三角一体化政策规划下的标尺竞争

本文拟在长三角城市群的内部城市及其邻近城市框架内进行地方政府间标尺竞争分析。总体而言，长三角区域经济发展水平国内领先，开放水平位居全国前列，金融集聚程度较高，为区域创新奠定了良好基础。一方面，长三角城市群内部城市具备突出的交通便捷（张学良，2010；许政等，2010）和知识流动（李建成等，2020；Pizzurno,et al.,2015）优势，能强有力地促进区域创新；另一方面，区域一体化的发展还为区域经济增长带来政策红利，形成更强的经济发展优势，从而带动区域创新（陈喜强、邓丽，2019）。长三角核心区域拥有更优的高新技术产业和较快的技术进步速度，可从贸易利益分享中获得较大份额（陆铭等，2004），更易获得地区竞争的优势。为此，在长三角城市群内部城市创新水平高于其邻近城市的情况下，邻近城市以长三角城市群的内部城市为标尺，上级政府以长三角城市群内部城市的创新水平作为绩效考核的相对标准则顺理成章。首先，在长三角一体化不断深化的背景下，使地方经济在创新的正向激励下提升区域创新能力至更高水平，这对地方政府具有较强吸引力（王云等，2022）。例如在上海张江、安徽合肥两地设立综合性科学中心，吸引了大量创新资源涌入，相对于其他区域，产生了更多的创新成果。其次，为了实现更好的经济效益，经济发展较快的地区会自主使用自身行政权力予以加持，施行有利于自身经济发展的一系列政策（洪银兴，2014），一定程度上因地制宜地变通实施中央政策（沈立人、戴园晨，1990），从而不断巩固自身的优势地位，进而拉大与其他地区的经济发展差距。再次，以发达的长三角城市群内部城市作为竞争标尺，还可以通过学习与合作提升创新水平。发达地区需要邻近地区的市场和其他资源，地方合作的动力取决于合作究竟能在多大程度上给彼此带来明显的经济效益（方雷，2014），比如一定范围内的规模经济、集聚经济等（郝寿义、程栋，2015）。也就是说，合作中的利益冲突和利益博弈问题也往往制约着地方政府间的全面高效协作（汪伟全，2012）。如果长三角城市群的邻近城市在创新上付出更多努力，不但符合国家政策和发展方向，而且相比地方政府间唯一的GDP竞争，创新竞争的后发优势更明显，更易使之取得成功。

最后，由于上级政府高度重视创新驱动发展战略，下级政府会将其纳入自己的行为目标，使之进入效用函数。地方政府为了实现上级制定的政策绩效目标努力创新，在竞争排位赛的压力下，同等行政级别的地方政府也会为此进行更大的资源投入，努力提升自身的贡献。竞争会在各个层面展开，例如改善营商环境、引进高端人才、构筑新兴产业等，这些措施将会在一定程度上提升创新水平。当地方政府的辖区实现创新突破，抑或成为区域创新榜样，将有机会受到来自上级的调研或者参观考察，这也使得地方官员从这个路径获得更多在上级面前的政治曝光机会，实现仕途升迁。

综上所述，《国务院关于长江三角洲城市群发展规划的批复》（国函〔2016〕87号），寄予长三角城市群引领的厚望。可以合理预期，将长三角城市群的内部城市作为竞争标尺，将长三角城市群内部城市的创新水平作为自己的绩效考核指标，有助于长三角城市群的邻近城市提升长期经济增长潜力，符合中央政府和地方政府层级中的上级政府的考核初衷，将产生良好的激励效应。综合以上分析，本文提出假说3：

假说3：长三角城市群的邻近城市受到长三角城市群发展规划政策的激励更大，创新水平年增幅大于长三角城市群的内部城市，这将有助于邻近城市地方政府官员晋升。

三研究设计

一模型设定

为检验假说，本文选择使用双重差分模型。该模型能较好地控制长三角城市群的内部城市（实验组）和邻近城市（控制组）之间的系统性差异，一定程度上降低内生性程度，从而有助于分析长三角城市群区域创新和GDP在该政策实施前后的变化。参照周黎安和陈烨（2005）的研究，并添加影响区域创新的控制变量，设定如下双重差分模型：

以上方程式中，i表示城市，t表示年份；其中，Innovation_it为创新水平，u_i和γ_t分别为地区和时间固定效应，ε_it为随机误差项，Control_it代表控制变量。根据是否纳入长三角一体化城市群，将城市划分成实验组和控制组，设置时间虚拟变量和城市虚拟变量，即Period_t和I_pi。由于长三角城市群发展规划政策在2016年施行，因此将2016年作为政策实施冲击年，2011年至2015年Period_t变量值取0，而2016年至2018年该值取1。I_pi等于1表示长三角城市群内部的26个地级市，即长三角城市群发展规划政策中列明的城市，代表实验组；I_pi等于0表示长三角城市群的邻近城市，代表控制组。

根据双重差分模型的思想，本文重点关注I_pi×Period_t的系数β₁，其捕捉的是长三角一体化背景下长三角城市群发展规划政策带来的区域创新和GDP增长的净效应。该系数为正说明政策有利于长三角城市群的内部城市，该系数为负说明政策更有利于长三角城市群的邻近城市。进而言之，式（1）的β₁为负说明长三角城市群的邻近城市创新增长速度高于长三角城市群的内部城市，规划政策更有利于长三角城市群邻近城市创新的增长，而增长则来自政府及官员以长三角城市群的内部城市为标尺的晋升竞争。长三角城市群的邻近城市在这场以GDP或创新为绩效指标的标尺竞争中获得优势，其上级可能会按照标尺竞争进行相对的绩效考核决定官员升迁。可以合理预期，在长三角一体化创新政策作用下，长三角城市群发展规划政策不仅将提高长三角城市群内部城市的创新水平，而且促使长三角城市群邻近城市的创新水平增长更快，产生墙内开花墙外香的效果，这是以长三角城市群内部城市为竞争标尺的结果。如果式（1）的β₁为负而式（2）的β₁不显著，或两式的β1都显著为负但式（1）的β1绝对值更大，说明长三角城市群发展规划政策对长三角城市群邻近城市的创新水平提高更有效，则假说2得到验证。

二变量说明

被解释变量。式（1）使用地级市专利授权量（Patent）度量创新水平。目前，国内已有文献对区域创新内涵的理解较为广泛，关于创新指标的选取也有很多方式。就单一区域创新指标而言，大多数学者使用专利授权量或研究开发经费来衡量。原因在于，创新指标之间存在较高的相关性，单个指标也能在很大程度上测度区域创新，Hagedoorn和Cloodt（2003）实证验证了这一点。此外，与其他科研成果相比，专利在整个创新过程中的每个环节都扮演重要角色。总体而言，专利是当前应用范围最广且使用最方便的创新代理变量。专利授权数量可以成为衡量地区创新水平的有效指标（Acs，et al., 2002），专利授权的空间分布格局在很大程度上可以体现区域创新活动差异（杨明海等，2017）。诸如白俊红和蒋伏心（2015）等的大量文献都选择以专利数度量区域创新水平。式（2）的被解释变量为经济发展水平（Gdp），依据苏灿等（2021）的研究，以地区生产总值为度量标准。

控制变量。（1）地区规模。参照彭向和蒋传海（2011）的研究，采用年末户籍人口进行衡量。地区规模越大对创新需求提升越大，有利于推动区域创新。（2）创新环境。参照李二玲和崔之珍（2018）的创新指标体系，采用移动电话数量衡量。（3）教育环境。参照李二玲和崔之珍（2018）的研究，使用地方图书馆藏书量衡量。（4）政府投入。参照谭志雄等（2022）的研究，采用地方财政支出衡量。另外，需要指出的是，Gdp可作为式（1）的控制变量，Patent亦可作为式（2）的控制变量。

此外，为尽可能减缓多重共线性，除年份、城市以及双重差分虚拟变量外，本文对被解释变量、控制变量均取对数值。

三数据来源

本文选用2011—2018年地级市面板数据。处理组为长三角城市群的内部城市，为2016年发布的《长江三角洲城市群发展规划》中列明的26个城市，分别为上海；安徽省的合肥、安庆、马鞍山、芜湖、滁州、池州、铜陵、宣城；浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、金华、舟山、绍兴、台州；江苏省的南京、常州、泰州、苏州、南通、无锡、盐城、扬州、镇江。控制组为2016年江浙沪皖三省一市非长三角城市群的其余城市，以及邻近、接壤长三角的山东、河南、湖北、江西、福建5省份共计79个地级市。地级市层面统计数据主要来自《中国统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》，其中被解释变量地级市专利授权量数据搜集于中国研究数据服务平台（CNRDS）。由于城市历史数据时间跨度比较大，少数城市的基本数据存在一些缺失值，对此，本文使用线性插值法予以补充。

四实证分析

一描述性统计

相关变量的描述性统计如表2。其中，Patent的平均值、最大值和最小值分别为11.564、16.49和7.17，标准差为1.929，表明样本城市之间的区域创新存在较大差异。根据相关资料，上海和苏州的年度专利授权数量处于全国前列。

为更加直观显示长三角城市群发展规划政策实施对长三角城市群内部城市及其邻近城市创新的影响，本文将政策实施前5年也即2011—2015年，与政策实施后3年也即2016—2018年的创新水平进行对比。图1显示，以2011年专利授权量为基数，2016年长三角城市群发展规划政策发布后，到2018年长三角城市群邻近城市的专利授权数量虽然比长三角城市群内部城市低22.8%，但增长速度却高出58.9%，表现出明显的追赶之势。进而言之，政策实施前5年，长三角城市群的内部城市年均专利授权数为436 614项，邻近城市年均专利授权数为229 601项，相差近一半；政策实施后3年，长三角城市群的内部城市年均专利授权数为549 378项，邻近城市年均专利授权数为424 077项，数量差距已缩小至0.29倍。虽然2011—2018年长三角城市群的内部城市年均专利授权数始终大于邻近城市年均专利授权数，但在2016年长三角城市群发展规划这一政策实施以后，长三角城市群内部城市的创新增长速度要落后于邻近城市，长三角城市群邻近城市在专利增速上对长三角城市群内部城市实现了反超。当然，长三角城市群邻近城市更高的专利增速是否为长三角城市群发展规划政策所致，还需要DID模型进行实证检验，以防误判。

二基准回归分析

本文利用双重差分模型研究长三角城市群发展规划政策实施对区域创新和GDP的影响，以检验假说1和假说2。表3中，列（1）—（3）为式（1）的估计结果，且分别对应不加入、加入控制变量和控制变量包括Gdp；列（4）—（6）为式（2）的估计结果，且分别对应不加入、加入控制变量和控制变量包括Patent。另外，经由Hausman检验，模型选用双向固定效应估计方法，同时控制了地区和时间效应，系数估计量的标准差为异方差稳健标准误，考虑了异方差的影响。

1．墙内开花墙外香：长三角城市群内的政策在群外对创新更有效

如表3所示，列（1）—（3）的核心系数Did的估计值均为负，而且在1%的水平上显著，表明长三角一体化政策在长三角城市群内部城市和邻近城市对创新的促进作用不同，相比长三角城市群内部城市，政策对长三角城市群邻近城市的促进效果更大，其专利增长率相比长三角城市群内部城市高约52%。虽然创新政策针对的是长三角城市群，但在标尺竞争（晋升）的激励下，政策的效果在域外更好，邻近城市有可能受到经济、政治激励影响，加大了对创新的投入，从而带动区域创新，产生了墙内开花墙外香的效果。这说明长三角城市群的邻近城市利用长三角城市群发展规划政策赋予的机会，以发达的长三角城市群为标尺展开竞争，以期获得晋升。这一结果支持假说1。

2．绩效考核指标的选择

根据表3的列（5）和列（6），在控制了专利等相关变量的影响后，相对于邻近城市，长三角一体化政策对长三角城市群内部城市GDP增长的促进作用更大。经济和创新能力更强的长三角城市群内部城市依然更看重传统的GDP绩效指标，可能对长三角城市群的内部城市而言GDP更重要，更有利于官员晋升；也可以认为，长三角城市群内部城市的官员更自信，对城市经济发展和自己的仕途更有信心，没必要转换竞争的绩效指标。相反，邻近城市虽然倾向于以长三角城市群的内部城市为竞争标尺，但由于在GDP增长潜力和质量上没有相对优势，因而将资源和竞争转向创新，转向了竞争对象的次级目标，采用田忌赛马的策略，产生了墙内开花墙外香的效果，这一结果支持假说2。由于假说3是假说1和假说2在长三角及其邻近地区的现实应用，表3的实证结果自然支持假说3。从竞争结果分析，长三角城市群内部城市与邻近城市标尺竞争的对象和绩效指标各不相同，都是在各自禀赋条件下的权衡选择。

纵观关于标尺竞争的已有研究，在中国以GDP为绩效指标开展标尺竞争是基本结论。前面我们得出长三角城市群的邻近城市以发展较好的长三角城市群的内部城市为竞争标尺，能更好满足上级政府的相对考核要求，是个很好的参照系。由于长三角城市群的邻近城市GDP增长潜力低，如果以GDP为绩效考核指标，在参照长三角城市群的内部城市时很难占优势，所以，绩效考核指标由GDP转换为创新水平。但并不是所有长三角城市群邻近城市的GDP增长潜力都低，邻近省份的省会和副中心城市仍然会以GDP为绩效指标，因为这些城市的GDP增长潜力较大，例如合肥和青岛。为使结果更稳健，删除表3列（2）和列（3）模型中对照组样本的省会城市和副省级城市，系数值的绝对值由0.528增加到0.540，竞争的边际效应提高了22.7%。这说明，长三角城市群发展规划政策对这些城市的影响较小，包含省会和中心城市的样本回归低估了这一政策对创新的作用，减弱了以发达地区（长三角）城市为竞争标尺的绩效转换效应。此结果进一步支持了假说2。

三稳健性检验

1.平行趋势检验。双重差分模型的使用需要满足平行趋势假设，即在长三角城市群发展规划政策实施之前，实验组与控制组之间的趋势是一致的。对本文而言，要验证长三角城市群发展规划政策实施之前，长三角城市群的内部城市与邻近城市在区域创新方面没有明显差异，但在政策实施之后存在明显差异。因为长三角城市群发展规划政策是从2016年开始实施，为检验平行趋势，对2016年属于长三角城市群的内部城市取值为1，对作为控制组的邻近城市取值为0，以2016年为界，选择在政策实施前的2012—2015年和政策实施后的2016—2018年设置虚拟变量进行对比，如果两组城市存在平行趋势，那么在政策发布前的2012年、2013年、2014年、2015年共4个虚拟变量的回归结果将不显著。在控制相关变量后进行回归的结果表明，2012—2015年政策效应在10%的显著性水平上没有通过显著性检验，这一结果满足双重差分模型对平行趋势的要求。

2.安慰剂检验。安慰剂检验有多种方式。通常的方法是假设长三角城市群的邻近城市在2016—2018年发布了创新政策，同时假设长三角城市群没有发布一体化创新政策，即进行反事实检验。但一次性的反事实检验，受样本的局限性影响较大。为此，参照任胜钢等（2019）的研究，从总样本中随机选取实验组，用安慰剂检验基准回归模型的稳健性。本文样本中包含105个地级市，其中26个为长三角城市群的内部城市。首先随机选取105个地级市中的26个城市作为伪试验组，剩下的79个地级市作为随机伪控制组，新建伪安慰剂检验虚拟变量以及交叉项。由于伪试验组是随机生成的，因此，在没有显著忽视变量存在偏差的情况下，安慰剂处理变量的回归系数与零值并无显著差异。采取相同流程进行1 000次回归分析，1 000次随机产生（Bootstrap）的实验组估计系数的密度及其对应p值分布如图2所示。可以发现，回归系数的平均值保持正态分布形态，910次的p值都在0.1以上，不能拒绝参数为零的假设。因此可以认为，基准回归模型估计结果并没有因为缺失相关变量导致较为严重的识别误差，这进一步验证了长三角城市群一体化创新政策对长三角城市群内部城市及其邻近城市区域创新的不同影响。

3.其他稳健性检验。（1）采用倾向得分匹配法（PSM）重新构建控制组进行分析。选取控制变量作为协变量，通过logit模型采用最邻近1∶4匹配方式对处理组和实验组进行倾向得分匹配。匹配后的数据bias数值均小于10，通过平衡性检验。利用匹配后的数据再次进行双重差分检验，结果如表4第（1）列，Did的系数估计值在1%水平上显著，系数估计值和显著性均与基准回归相差很小，说明基准回归结果比较稳健。（2）参考以往文献，选取地级市年度专利申请量作为新的被解释变量重新回归，其结果如表4第（2）列，Did的系数估计值在1%水平上显著，与基准回归方向一致。因而，无论是在专利申请阶段还是专利授权阶段，长三角城市群一体化创新政策对长三角城市群的邻近城市激励更强，邻近城市创新增长的政策效果也更明显。（3）为缓解区域创新与随机扰动项之间的相关性以及区域创新与经济发展之间可能存在的逆向因果关系带来的内生性问题，参考胡税根和结宇龙（2022）的研究，选择控制变量的滞后一期重新回归，结果如表4第（3）列，结果同样稳健，系数与基准回归符号一致，再次表明长三角城市群一体化创新政策在长三角城市群邻近城市的作用效果更好。（4）针对长三角城市群内部城市及其邻近城市的回归结果，使用新的控制变量对基准回归结果的稳健性进行验证。选择当地年末存款（Deposit）作为替代控制变量，结果如表4第（4）列所示，Did的系数估计值为−0.431，在1%的水平上显著，再次证明了基准回归的稳健性。

四进一步检验：竞争标尺的条件与前提

颁布创新政策意味着上级将创新纳入了标尺竞争的考核指标。上文的实证结果发现，长三角城市群一体化创新政策更能提升长三角城市群邻近城市的创新水平（即假说2）；这一结果暗示了相对落后城市以更发达的标杆性城市为标尺竞争对象（即假说1），其官员通过创新增长而实现晋升（即假说3）。可见，假说1和假说2是假说3的前提，假说3是假说1和2的实践应用。但假说1的竞争标尺应满足邻近性和标杆性的条件，而创新能够促进晋升是假说2的前提。下面分别对这些条件和前提进行检验。

1．竞争标尺的邻近性检验。根据假说1，长三角城市群的邻近城市选择长三角城市群的内部城市为标尺竞争的对象，而不会选择禀赋条件不如自己的其他城市，也即距离长三角更远的“边缘城市”，或者长三角城市群邻近城市的邻近外围城市，作为竞争标尺。为进一步验证假说1，以边缘城市为控制组，长三角城市群内部城市为实验组，来检验长三角城市群一体化创新政策对边缘城市和长三角城市群邻近城市创新的影响，回归结果如表5。根据表5列（1）—（3）的Did估计结果，逐步控制其他变量后，其系数显著为负，但绝对值显著低于基准回归结果。这说明，边缘城市也会以长三角城市群内的标杆城市作为竞争标尺，但其效果低于长三角城市群的邻近城市，也就是说标尺城市的选择受距离影响，越邻近，标尺竞争的动机越强烈；相反，距离越远，标尺竞争的效果越弱。

为进一步验证标尺选择的邻近性，本文选取黑龙江、辽宁、吉林、内蒙古三省一区，共保留34个地级市样本，作为控制组重新回归，结果如表5的第（4）列所示，Did的系数不显著，表明长三角城市群一体化创新政策对非长三角城市群邻近城市的区域创新并没有产生显著影响。这说明标尺竞争的标尺选择应满足邻近性条件，虽然中央认为长三角城市群的高质量发展具有示范性，但由于距离较远，对上述三省一区的城市而言，其标尺竞争的效果不明显。

2．竞争标尺的标杆性检验。是否只要是邻近城市就能产生标尺竞争呢？为回答这个问题，本文以北京、天津、重庆、广州、深圳、石家庄、西安、太原、长沙为实验组，边缘城市为控制组进行检验，结果见表5的列（5）和列（6）。控制相关变量后，实验组中的中心城市的创新政策对各自邻近城市没有显著影响。这说明标尺竞争不但要求标尺城市具有邻近性，而且要求标尺城市具有标杆性，值得邻近的城市学习和追赶。因此，地方政府间竞争的标尺为区域内相邻且是标杆性的城市。表5的回归结果为假说1的成立提供了坚实的基础。

3．创新竞争是否促进晋升？在长三角城市群一体化创新政策的激励下，其邻近城市的授权专利增长速度超过了长三角城市群内部城市。政策覆盖的是长三角地区，但花却开到了墙外，标尺竞争导致邻近城市将竞争比赛的绩效考核指标转换为创新水平。但这种转换和努力能否达到地方政府官员梦寐以求的晋升目的呢？对地方官员而言，只有确信赢得专利竞争就能晋升，他们才可能以创新为绩效考核指标而展开标尺竞争，这是假说2的前提。

为检验创新能否提高官员职位晋升的概率，即检验假说2的前提，本文借鉴王砾等（2018）的定义，将晋升激励设置为虚拟变量，即如果2016—2018年就任样本地级市的市长在换届时晋升至更高级别的职位，那么，该年度的晋升激励虚拟变量（Promotion_it）取值为1，反之取值为0（包括平行调动、任期内被查）。同时，参考李春涛和宋敏（2010）设定的计量模型，利用有序logistic回归模型进行实证检验，控制变量同上。通过收集《中华人民共和国职官志》、人民网以及地方政府官网等网站发布的有关地级市市长任职信息，通过人工识别，确定地级市市长职位变动情况，并由此确定晋升激励变量。本文以105个地级市2016—2018年共3年面板数据作为样本进行研究，其模型设定为：

其中，被解释变量Promotion_it为晋升激励虚拟变量，取值为1或0。i代表城市，t代表年份。Patent_it代表当地专利授权数量，Control_it代表控制变量，ω_it为随机扰动项。检验结果若α₁大于零，说明创新促进了官员晋升。

此外，参考李春涛和宋敏（2010）的研究，以Con_i×Patent_it作为控制组城市与当地专利授权数量的交互项，Treat_i×Patent_it作为实验组城市与当地专利授权数量的交互项（Con_i和Treat_i若取1，则表示控制组和实验组的城市），以明确控制组与实验组交互项系数大小，其模型设定如式（4），回归结果如表6列（2）和列（3）。

根据表6列（1）（2）和（3）的有序logistic回归模型估计结果，无论是全样本、实验组（长三角城市群的内部城市），还是控制组（79个长三角城市群的邻近城市），回归的估计系数均为正数，并在10%的水平上显著，说明专利授权量作为区域创新的有效指标，在一定程度上促进了地级市市长的职位晋升。这一结果支持假说3，即创新作为绩效考核指标进入了上级政府的标尺竞争绩效考核指标集，丰富了下级政府及其官员的标尺竞争绩效考核指标，增加了地方政府间竞争的灵活性，也意味着地方政府间标尺竞争的升级。

为进一步发掘区域创新对地级市市长职位晋升的影响大小，以Promotion_it为晋升激励虚拟变量，地级市市长职位晋升时取值为1，否则取值为0，分组估计区域创新对是否晋升的边际影响系数。从表6的列（4）—（7）可知，无论职位是否晋升，区域创新的边际影响系数均在不低于10%的水平上显著。具体来看，对控制组城市样本而言，市长职位晋升的边际影响系数为0.059，要高于实验组市长职位晋升的边际影响系数0.051。也就是说，相对于长三角城市群内部城市，长三角城市群邻近城市的区域创新对市长职位晋升的正向激励影响程度要更大，即这些城市官员通过提升创新水平获得上级肯定，进而得到晋升的动机更强烈，这一结果也支持假说2。综合以上检验，结合表3的基准回归结果，以及竞争标尺的邻近性和标杆性检验，亦即假说1前提的检验，可以明确，假说1和假说2得到验证，由于假说3是假说1和假说2的实践应用，假说3也顺理成章成立。

五结论与建议

一基本结论

本文基于2011—2018年长三角及其邻近地区105个地级市面板数据，以实施长三角城市群发展规划这一政策冲击为准实验事件，使用双重差分模型，实证检验了长三角城市群邻近城市以长三角城市群内部城市为竞争标尺，为晋升而展开的创新竞争。本文研究结果表明，长三角一体化政策对长三角城市群邻近城市的创新激励作用更大，其专利增长速度比长三角城市群内部城市更快，创新政策产生了墙内开花墙外香的效果。具体而言：

1. 在晋升竞赛下，竞争的标尺为邻近的标杆地区。基于我国行政地域广阔的现状，地方政府进行政治晋升锦标赛，合适而简单的考核方法是选择发达的标杆地区作为参照标准。对上级而言这是一种积极的参照标准；对下级而言如果竞争获胜，考核结果更具说服力。该结论符合已有相关文献的理论分析（周黎安，2004；2007）。本文实证结果显示，对非长三角城市群的邻近城市（边缘城市）而言，一体化政策的创新激励不明显，说明距离长三角较远的城市以长三角城市为竞争标尺的可能性较低。

2．专利授权量作为区域创新的有效指标，在一定程度上有利于促进地级市市长的职位晋升。相对于长三角城市群内部城市而言，长三角城市群邻近城市的政府官员受到区域创新对自身职位晋升的正向激励影响程度更大，而这同样得到本文描述性分析的事实支撑。这表明，创新是官员晋升的有效绩效考核指标。

3．长三角城市群邻近城市的专利增长速度快于长三角城市群内部城市，邻近城市选择以创新为绩效考核指标，以标杆性的长三角城市群内部城市作为竞争标尺，这一竞争的邻近性和标杆性都通过了本文检验。长三角一体化创新政策的实施实质上反映了创新是国家或上级部门决策的重要变量，进入了标尺竞争的指标考核体系。对经济增长潜力低的城市而言，进行创新竞争是实现晋升的另一种可选的错位竞争路径。绩效考核指标体系的扩充，给了地方政府官员在标尺竞争中选择与权衡竞争标尺和绩效考核指标的机会，使标尺竞争更复杂，也更有效。中国的制度变革是以政府供给为导向的制度变迁模式，随着中国政治经济的发展，制度或规则也不断演化，不断变幻的国际形势也提高了中国政府顶层设计的能力与责任。

二政策建议

1．合理确定地方政府间标尺竞争的绩效考核指标。除容易度量且兼具重要性外，地方政府间标尺竞争的绩效考核指标应具有长期性，短期指标不能纳入标尺竞争绩效考核体系。地方政府官员进行标尺竞争的激励来自完成上级政府考核后的晋升，如果考核任务具有短期性，考核结束竞争和激励就结束，那么，标尺竞争就成了运动式竞赛。反之，如果选择GDP、创新或教育水平这种长期的、具有重要影响的绩效考核指标进行标尺竞争，将能更好地促进社会经济长期发展。

进一步就本文侧重强调的创新这一地方政府间标尺竞争绩效考核指标而言，创新是社会经济发展与国家竞争的长期动力，也是衡量政治和经济制度潜力的标准。2020年4月，世界知识产权组织(WIPO)发布数据显示，中国在PCT系统提交申请的专利数量为58 990项，首次超过美国的57 840项，而中国在1993年仅向 WIPO递交了一项专利申请。2021年美国国家科学委员会发布的最新一期《科学技术与工程指标报告》指出，2000—2017年中国年均研发支出经费增长率高达17.3%，世界排名第一。除此之外，中国拥有全球49%的同类专利，美国只有6.8%，而这些专利大多面向国际化的未来新兴科技产业。不难看出，中国迎接下一波国际化科技创新浪潮的实力在不断提升，抢占全球高新技术产业高地的决心十分坚定。回顾过去，“唯GDP论”所造成的一系列负面影响，不利于我国经济实现长期可持续发展，因此我国更加重视经济高质量发展，并着重于实施以创新驱动为导向的经济增长模式。那么，各地方政府是否如同改革开放以来开展“为增长而竞争”那样，进行新一轮的“为质量而竞争”或者“为创新而竞争”呢？对此，相关学者可以进一步展开研究。

2. 警惕地方政府间标尺竞争扩大化。根据本文结论，就中央政府或地方政府层级中的上级政府考核而言，以发达地区作为地方政府间竞争标尺的标杆是较好的选择。在我国各地方政府所辖区域经济、社会和自然资源禀赋不同的情况下，如何在中央政府或地方政府层级中的上级政府可参考指标内选择适合本地的竞争绩效考核指标，以获得地方政府间竞争优势并最大化晋升概率，是地方政府或地方政府层级中的下级政府博弈选择需要考量的重要因素。在地方政府竞争实践和制度建设中，中央政府或地方政府层级中的上级政府可以选择的绩效考核指标可能很多，地方政府间的竞赛也多种多样，不仅有全局性的，而且也有行业内的排位比赛，这些都属于地方政府间的标尺竞争。若频繁地转换地方政府间标尺竞争的绩效考核指标，以各种排位比赛激励、考核地方政府或地方政府层级中的下级政府，虽可使下级政府及官员压力倍增，但亦容易增强他们的机会主义倾向，考核将流于形式，难以达到预期效果。可见，应警惕并停止扩大化的形式性的地方政府间标尺竞争。

3．以标尺竞争推进社会治理。政府是社会治理和经济发展的核心推动力，选择科学的地方政府间标尺竞争的绩效考核指标和标杆性标尺，能够引导并激励地方政府或地方政府层级中的下级政府积极有效地参与城市发展竞争，实现持续、科学、和谐的社会治理发展目标，达成党的二十大提出的美好愿景。因此，将诸如环境治理、教育和人才发展等纳入地方政府间标尺竞争的绩效考核指标，引导地方政府以标杆性城市为竞争标尺，将有助于避免“非最差式”的“躺平”，全面提升各级地方政府的社会治理效率。

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