我国飞地经济运行机制的完善

摘  要：飞地经济是推动创新驱动发展，共享经济发展成果，实现区域协同发展的重要举措。基于飞地经济和区域协同发展理论，分析飞地经济模式的内在属性，探究我国飞地经济的运行机制，提出了构建和完善飞地经济运行机制的对策建议。

关键词：飞地经济；区域协同发展；运行机制 ；构成要素

作者：高  幸,张明善  西南民族大学 

“飞地经济”最早由洛杉矶加州大学城市经济学家Min Zhou（周敏）提出，意指在“经济发展过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作方式进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经济模式”^［1］。随着飞地经济的不断发展，其涵义也在不断延展。根据国家发改委《关于支持飞地经济发展的指导意见》的界定，飞地经济是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式” ^［2］。

一、我国飞地经济发展历程及存在的问题

（一）飞地经济发展历程

我国飞地经济从20世纪九十年代至今，经历了四个发展阶段。第一阶段，1994-2006年，为萌芽时期。此时，我国正处在经济发展转型阶段，“优先发展一部分地区”政策正逐步推广，一些地区的崛起和大城市主导地位形成，使得“非均衡发展”越演越烈，东部沿海地区经济高速增长与中西部地区断层式的发展形成巨大反差。基于此，国家开始尝试飞地经济模式的推广应用，选取相对具有发展潜力的城市作为试点，从而打开了飞地经济模式的实践与探索之门。这一时期，从典型案例的江阴靖江工业园、浙江金磐工业园等飞地园区可以看出，飞地经济运行模式中缺乏产业集群和项目体系的有力支撑，其总体特征表现为产业的粗放。

第二阶段，2007-2013年，为探索时期。总体特征表现在逐渐重视产业规划，围绕园区产业定位，不断延长产业链条，产业耦合度开始提高，各地区纷纷出台适合本地发展的相关政策，区域经济发展理念逐步深入。这一时期继承了部分产业转移，飞地经济模式也慢慢得到推广，工业园区的形式渐渐成为主要载体和实施途径。主要代表为张家港经济开发区、宿豫工业园区、无锡新沂工业园、无锡锡山丰县工业园等。

第三阶段，2014-2016年，为成熟时期。总体特征表现在按照习近平总书记提出的“在坚持生态保护的前提下，发展适合的产业，实现科学发展、有序发展，高质量发展”的要求，发展绿色生态产业，引进高科技、高附加值的项目，强调环保效益。此时各个地区对于飞地经济模式的认识已经上了一个新台阶，在管理机制方面已经找到了较为适合的方式。同时，飞地经济模式的运用更加广泛，两地权责更加清晰，尤其是在民族地区的实践也逐步扩大，反向飞地、飞地孵化、总部经济等新型模式已开始出现。主要代表园区为上海张江（衢州）生物医药孵化基地、杭州衢州海创园以及慈溪创新（创意）飞地园区等。

第四阶段，2017年至今，为深化阶段。这一时期党中央、国务院高度重视飞地经济发展，国家发改委、国土资源部等八部门联合印发《关于支持飞地经济发展的指导意见》，积极支持飞地经济发展，进一步提升区域协同发展水平^［3］。由此，飞地经济模式已成为我国促进县域经济、带动城镇化发展的有效途径，也成为打赢脱贫攻坚战役的重要方式之一。

（二）飞地经济发展存在的问题

1.运行机制亟待完善。飞地经济发展中每个时期所表现出的总体特性和发展方向，大致都是围绕着产业选择、利益分配的协商、政策法规的完善、市场规律作用、资源自由的流动和配置、管理方式等问题展开，而这些正是构成飞地经济运行机制的重要因素。科学、完善的运行机制使经济发展的内外部因素有机结合，通过相互作用、相互影响、相互协作，形成内在运行方式，充分发挥飞地经济模式作用，从而促进资源高效整合，带动欠发达地区经济发展。各地飞地经济模式起步时间不同，加上自身经济发展现状、资源禀赋、比较优势的不同，导致运行机制构建也不同。从一般规律来看，发达地区最早探索飞地经济模式，其运行机制及发展应逐步走向成熟；而从经济后发赶超理论来看，欠发达地区在运用飞地经济模式时，可以直接借鉴发达地区的成功经验，构建科学的运行机制，带动经济的发展。

2.实践效果不及预期。到目前为止，从我国飞地经济模式运行实践来看，无论是发达地区还是欠发达地区，并没有达到预期效果。以深汕特别合作区和江阴靖江工业园为例，两者都是飞地经济模式的早期实践者，但是汕尾并没有变成“小深圳”，江阴靖江工业园则是依然沿用过去的运行机制，成为园区发展的掣肘；从欠发达地区的实践来看，本应借助飞地经济模式实现后发赶超的贵州大龙石阡产业园、成都阿坝工业园，也没有实现预期的效果，完全托管式的运行机制让阿坝州的发展缺乏自主创新能力，两地都未完全实现“造血式”的发展。可见，缺乏科学、有效、良性运行机制，就难以运用这一模式，难以加快推进两地经济共同发展。

可以说，飞地经济模式在我国的实践并不都是成功的，其中不乏未取得显著成效的案例。这其中的主要因素之一，就是没有构建起符合区域和园区自身发展特点的运行机制，并不断适时调整更新。鉴于此，笔者通过分析我国东西部飞地经济园区的案例，以及我国飞地经济模式的内在属性，探讨我国飞地经济模式的运行机制及其构成要素，提出构建和完善飞地经济模式运行机制的对策建议。

二、飞地经济发展的内在动因

飞地经济的发展可以用空间重构及尺度重组理论来解释。所谓空间重构，是指对国家、区域、城市空间的再次构造，形成新的空间区域。尺度重组则是一个去领域化和再领域化不断交织的过程。飞地经济的产生具有很强空间重构及尺度重组的属性，主要体现在城市、区域和国家三个维度^［4］。

飞地经济的内在动因可用图1表示。

首先，从城市层面来看，2005年以前，我国实行城市企业主义的空间政策，沿海城市更是先一步融于到世界经济体系中，资本的迅速积累推动了当地的发展及中心城市的迅速崛起。随之带来的是城市之间的过度竞争、环境的破坏及不均衡发展的加深。为了解决恶性竞争，缩小城市之间发展差距及实现空间的再修复，沿海发达城市开始寻找合适的应对方式，来减轻环境承载力、修复受损的空间，试图让资源更加自由、有序地流动。而对于没有获得资源流入的非中心城市，则面临着有发展空间却没有发展契机及投资的问题，这些城市渴望获得更多的发展机会、先进技术及优秀的人才，从而追赶沿海发达地区。正是两种城市截然不同的发展境遇，为它们彼此之间创造了互补的需求和时机，飞地经济模式就是在这个时候被尝试使用，而最早的实践也是从沿海地区城市兴起的。

其次，从区域层面来看，正是因为城市之间的发展不均衡问题，带来了省区域内的不平衡发展，例如，当时的粤东西北与中心城市广州、深圳之间的差距较大。同时，省内的发展不平衡加剧了大区域竞争力的逐步下降，使得国家整体经济的发展受到影响。因此各省市之间开始谋划新的发展规划及空间布局，由此缩小差距及不均衡，跨区域空间规划开始形成。

最后，从国家层面来看，国际之间的竞争越来越激烈，以超级城市群、经济带等为主的竞争主体成为主流，加上全球经济一体化的推动，使得我国考虑打造世界级的城市发展群和经济带，从而增强国际竞争力。此外，如果国内各区域之间发展不均衡的程度继续加深，势必带来社会的不稳定。因此，从国家层面上需要找到一种合适的区域发展方式，解决上述区域差距（均衡）问题。

通过上述对飞地经济空间属性的分析可以发现：一方面，无论是城市之间、区域之间，还是国家之间的尝试，飞地经济的运作都带有主观意愿，即合作受到主观因素的影响。另一方面，双方在合作的过程中，都需要考虑对方的经济实力、资源禀赋、合作竞争力等客观条件，即合作也受到客观因素的影响。由此，笔者以影响飞地经济运行机制的主客观因素为研究对象，探究飞地经济模式的运行机制及其构成要素。

三、飞地经济的运行机制

构建飞地经济运行机制是实现良好发展的重要环节，也是促进区域合作、协同发展的重要条件，其运行机制完善程度更是直接影响飞地经济实践效果。

(一)飞地经济运行机制的理论依据

飞地经济运行机制构建，需要基于两个理论：飞地经济的基础理论和区域协同发展的理论。

第一，需要遵循基础理论。学者对于飞地经济理论的研究，主要归纳为共生理论、区域分工与要素流动理论以及区域经济非均衡发展理论。首先，将共生理论引入是有其共通性的，区域经济系统与生态系统中的共生环境存在相似性。飞地经济涉及到两个区域，它们共同构成了共生体，其中区域之间、每一个经济要素都是共生系统的个体，它们相互依存、合作、服务、融合，在两地共同发展的基础上协同竞争，整个合作运行的机制与共生环境的表现基本一致。其次，飞地经济的表现形式也符合区域分工理论的特征，该理论主要包括比较优势理论和要素禀赋理论。飞地经济将两地的比较优势作为发展前提，通过不同地区的产业优势，找到合适的产业链发展，形成上下游之间的产业关联性，充分发挥了比较优势。同时，飞地经济模式注重两地不同资源禀赋，这些不同禀赋之间为实现飞地经济找到可能发展的契机。最后，飞地经济模式中一个特点就是打造新的增长极，通过这样的方式带动地区经济发展，将扩散效益最大化，恰好实现非均衡发展。

第二，需要依据区域经济协同发展理论。从本质上看，飞地经济模式应与区域经济协同发展模式保持一致，前者应包含在后者之中。通过对我国一些飞地经济园区的调研分析发现，在运行机制上通过内外部因素相互依赖、影响、作用、融合，逐步完善飞入和飞出两地经济要素的整合、共享、联动，可以很好地提高区域经济的协同度。

（二）飞地经济运行机制建构的主客观因素

构建飞地经济运行机制是实现两地有效合作的前提。但如何让运行机制健康、平稳的发挥作用，则需要进一步对其所包含的影响因素进行分析，并处理好各因素间的协作关系，这样才能充分保证飞地经济的运行机制能产出预期效果。整体来看，影响飞地经济运行机制的因素主要包含客观因素和主观因素。

客观因素方面，飞地经济是跨界经济合作方式，客观的市场驱动力强调在合作的初始与过程中，各个地区和城市可以根据双方的实力、产业竞争力、资源禀赋、产业链的完整性、科技创新的能力等因素开展合作，从而降低和避免因为人为干预导致的经济负外部性，减轻在合作过程中的财政问题。

主观因素方面，通常政府是公共政策制定和执行的主体，是双方利益的代表，它贯穿在跨界合作的全过程，甚至可能起到关键的作用，在实践的过程中，两地政府的认识观念是否统一决定了合作的效果。

（三）飞地经济的三种运行机制

在我国飞地经济模式实践过程中，已形成三种分类机制，即统筹协作机制、互利共赢机制和要素整合机制。

1.统筹协作机制。

统筹协作机制是主观和客观因素的统筹协作。早期飞地经济的运行以各级政府的行政力量推动为主导，对于发达地区产业转移、产业结构的更新以及两地之间的产业匹配程度等因素考虑较少，更多的是采用“拉郎配”的合作方式。在对口扶贫的飞地经济中，如利益分配比例、政策倾斜的程度、决策主导权、管理权限等问题，都受到主观影响因素。随着合作的不断深入，越来越多的地区意识到市场主导的重要性，开始考虑飞入地与飞出地之间的客观匹配度，市场的力量逐渐增强，企业的选择意愿也被考虑进去。在优势互补型或互利共生型的飞地经济中，例如土地出让金、城镇化率、人口密度、社会医疗保障制度等，都是需要考虑的客观因素。因此，统筹协作机制必须处理好主、客观因素，统筹内外部关系。

从主观因素来看，飞地经济涉及两地的共同开发与共同管理，双方协商沟通也尤为重要，如何统筹、协调、规划发展路径是面临的重要选择。行政上不隶属的区域实现合作，必须克服意见不统一、职能划分不清、权责边界不清晰等一系列的问题。飞地经济在地方实践中多以飞地工业园、总部或研发（孵化）园区为载体，其中涉及的因素包括人员配置、管理主导权、基础设施建设、招商引资、最高决策等。从客观因素来看，需要考虑两地产业结构异同、税收结构相似性、就业结构差异等因素。飞地经济的合作主要是产业的选择与对接，飞出地与飞入地之间产业关联性、产业匹配度都需要重点考虑，双方产业链之间的关联性更大、适配度更好才能开展合作。现阶段我国飞地经济模式在统筹协作机制执行上有了明显改善，在合作地区的选择上，飞出地与飞入地之间更加谨慎、更加尊重双方的合作意愿，将更多的客观因素考虑进去，较好地摆脱了过去“拉郎配”的方式。

2.互利共赢机制。

飞地经济的发展，只有协商好利益分配，相互调试好冲突与分歧，最后才能达到整体效用最优的目标^［5］。区域经济发展的目标，是实现双赢，飞地经济作为区域经济协同发展的模式之一，完善其运行机制是得以延续的基础和重要保障。互利共赢机制主要受到主观因素的影响，即如何互利、如何共赢取决于合作双方的主观意愿和达成的共识。例如，双方在合作中收益分配的比例、成本分摊的比例、各机构的职能划分、两地的管理权限等问题，都是需要具体考虑的。飞地经济是两个地区合作的产物，是一种主动寻求发展的行为，双方具有选择权，既可以选择合作竞争，也可以选择抗争，本质上双方都是为了实现自身的利益而采取的行为。共识与意愿实际上是双方的博弈，任何一方既想要从合作中获取最大化的利润且支付最少的成本，双方又力求达到收益与成本的平衡。这种博弈关系是不断变化的，飞地经济是一个较为长期的合作，随着合作的不断深入，双方的经济实力、政策力度、国内国际大环境都是在变化的。所以，在此过程中，必须不断更新合作的内容、方式、利益分配比例等。

（1）利益分配机制。“利益分配机制是飞地经济重要的运行机制，而税收分配、招商投资分配、基础建设投入分配和环境保护投资分配是其中的重要因素。”［6］经济增长一直是各个行政区域发展的重要诉求，良好的发展模式、产业结构、资源禀赋等因素都可以影响到经济的提升。飞地经济是合作共赢的协作发展模式，各地区都出让了部分比较优势和利益，是为了获得更多的利益，而如何分配好共同的收益至关重要。比如，对口扶贫协作的飞地经济模式在利益分配上，更多倾向于对落后地区帮扶，对于相对发达的地区而言，更多地体现其综合社会价值和特殊的政治意义，在利益分配上，大部分利益都归属于相对落后地区（飞出地）。但是通过调研发现，实际上这样的一种分配方式并不持久，合作的效果也没有达到最大化，原因是发达地区获得的收益小于成本的支出。以东北飞地经济为例，东部地区明显缺乏合作的意愿，其原因在于没有统筹协调好成本分担、利益分配的问题。除了对口扶贫模式之外，其他飞地经济模式在涉及利益分配时，更多强调平等、共赢，部分地区将税收及利益作为未来的资金，滚动、持续的发展，通常是按5:5的比例进行分配。实际上这样的分配方式是有问题的，部分地区飞地经济的实践并没有考虑长远的合作目标和方向，生搬硬套其他地区的分配比例，而不是以持续、发展的眼光制定灵活的分配比例，这样也会导致合作意愿的降低。

（2）激励机制。利益分配机制与激励机制互相作用、互相影响。合理的利益分配原则能够更好地激励双方全力投入，而拥有激励机制时便能更好地推动利益分配，从而更具有前瞻性和科学性。飞地经济依靠激励机制而存在，而合理的利益分配是激励机制的主要表现形式。当前有些地区飞地经济实践效果不佳，原因在于激励机制的不科学。以对口扶贫模式的飞地经济为例，发达地区承担了更多的成本费用，却没有获得更多的利益，这样的分配方式难以提高发达地区的合作意愿。而飞地经济在农业领域的实践，却有着成功的经验。部分自然环境恶劣地区人均耕地面积少，即使拥有科学的种植技术和相应的扶贫资金，也很难起到预期的效果。而通过流转土地或者将资金入股到其他地区进行合作，盘活资金的同时也获得更多的收益，农户通过各自的投入获得分红，由此作为激励机制持续运作，最终能实现资源的有效配置。

3.要素整合机制。

要素整合机制是飞地经济得以实现的前提之一。区域经济发展强调地区的资源禀赋和要素流动，各个地区拥有不同的比较优势，使得飞地经济发展有了可能，这些要素的禀赋状况则是合作双方需要考虑的客观影响因素。飞地经济合作是建立在两地资源的互补性、相关性的基础上，通过发挥两地的比较优势，最终实现合作共赢。从飞地经济的发展历程来看，要素整合机制一直贯穿其中，早期发达地区进行产业升级，需要寻求廉价的劳动力，欠发达地区则需要先进的技术与产业。现阶段合作的双方还要考虑两地的政策支持、产业布局、未来规划等。这些因素都是一种客观选择指标，为两地合作提供了选择方向。

进一步地，要素整合机制可以从要素禀赋理论和比较优势理论来予以理解。要素禀赋理论用来说明国际之间的分工及贸易，认为在不同的地区和国家，资源禀赋不同，这样的差别是自然地理位置、环境因素或者后天发展造成的，从而影响着各个地区和国家之间的产业及贸易。基于不同的要素禀赋可以实现不同的分工产业，进而形成不同的比较优势，最终实现生产的最大化和利益的最优化。飞地经济模式能实现的条件之一，是双方具有不同的要素禀赋，并通过协调与整合，将不同的资源合理配置，实现最优化的利用。

比较优势理论认为，国际贸易生产的基础是技术的相对差别，由此带来成本的差别，每一个国家或地区都有相对于别的国家或者区域的优势产业，应该集中发展具有比较优势的产业，这样既能提高要素的使用率，也可能在贸易中受益。具有不同禀赋资源地区相对于其他区域，就是一种比较优势的体现，双方充分发挥各自的优势，将资源整合利用，达到共赢的目的。飞地经济就是在各自有比较优势的前提下，通过合作共赢实现正常运转。

四、完善飞地经济运行机制的对策建议

飞地经济从沿海发达地区开始尝试，不断扩散、推广至全国，使得各地区尝试飞地经济模式的时间和周期不同，加上各地区拥有的比较优势、不同时期国家经济发展水平及政策的差异，导致各自面临的问题也大不相同。飞地经济模式在我国东中部地区，主要存在政策延续性不够、政策支持力度不强、土地瓶颈等问题。而西部地区、民族地区乃至深度贫困区的飞地经济，则主要存在发展资金不足、自身发展水平较低、交通不便导致的运输成本过高、生产要素流动性差等问题。如何进一步解决这些问题，改进和完善飞地经济的运行机制，特提出如下对策建议。

（一）因地制宜，制定和完善有关飞地经济发展的地方性指导性政策

涉及到两地合作发展的飞地经济模式，需要建立在协商和沟通的前提下完成，而作为统筹的纲领性文件必不可少，要想确保飞地经济模式更加科学的运行，必须有顶层设计作为保障。以贵州飞地经济为例，其发展并没有省一级的文件做支持和引导，使得这一模式不仅很难推广利用，现有的石阡产业园的后续发展都将会是困难重重。飞地经济模式的发展和推广，必须制定和完善有关飞地经济的指导性文件，为推动飞地经济模式的运行提供制度性保障。

（二）与时俱进，确保各类政策的持续性和适应性

飞地经济模式在我国实践已有较长时间，尤其是东部地区已有近20年。随着时间的推移，各类相关的指导性文件，如政策规划、利益分配、管理权限等已不完全适合当前形势的发展，有些开发权限协议也已到期。以“江苏江阴靖江工业园区”的《江阴经济开发区靖江园区联合开发备忘录》为例，文件中涉及未来20年的利益分配内容，而时间已到期，相关政策没有及时跟进，使得双发合作在各方面都陷入了停滞。因此，各地区飞地经济政策的下一步规划，除了继续保障沟通协调力度、确保政策延续性、争取发展空间、进一步推进可持续发展之外，还应结合自身当地的发展现状，制定并完善更加科学的运行机制，以适应当前国内外经济发展环境，使经济规模、产业结构更加合理。

（三）助力扶贫，通过飞地经济模式加大合作帮扶力度

将国家对于省、市、县出台的招商引资政策，与产业招商、乡村振兴深度结合，抢抓产业转移契机，编制好产业发展规划，做好项目对接，争取更多项目落户园区，不断壮大和提升园区整体实力。同时，按照东西部扶贫协作经验交流会精神和东西部扶贫协作电视电话会议精神，以“政府推动、项目带动、产业互动、区域联动”的原则，加强与发达地区的沟通交流，把先进的管理理念、人才机制引入园区，积极派出小组对深汕特别合作区、衢州海创园等发达地区园区进行对接学习。

（四）统筹施策，充分发挥政府的搭台作用

要跳出传统工业园运营模式，按照精简、统一、高效的方式及“小政府、大服务”要求，在园区配置工作任务及构建产业结构时，实现企业化管理和市场化运作，通过政府和市场的协调统一作用，形成真正的园区建设与企业发展的联合体。引导合作双方充分发挥常态化议事机构和联席会议制度的作用，做到定期举办会议交流，共同探索发展规划问题、执行问题、项目落地问题等，加强在产业发展、功能布局等方面的政策对接。

（五）多措融资，着力解决资金供给难题

资金是运营的重要因素，而资金短缺也是大部分飞地园区存在的主要问题之一。欠发达地区发展滞后，资金问题表现更明显。例如，成都阿坝工业园存在债务问题，财政缺口相对较大，长期处在举新债还旧债的困境中；大龙石阡产业园处在起步阶段，基础设施的投资较大，缺乏有效抵押，使得融资贷款很困难。因此，政府部门要充分借助园区投资融资平台，根据企业发展情况开展融资工作，积极协调对口帮扶省，推进对口帮扶工作，在园区重大基础设施建设项目资金争取上予以支持。民族地区部分企业承担着巩固脱贫成果的任务，在税收政策上要给予优惠帮助，通过减免的税费直接让利于困难户和企业，不仅让村民生活质量更好、分红的盈利增多，而且让企业的发展更有生命力，在资金的保障上更有底气。

（六）广纳人才，支持飞地园区发展

人才紧缺一直是西部地区、民族地区、深度贫困区发展困境之一，以十八洞村的飞地经济模式为例，主要表现在缺少敢于担当、有责任心的人才。又如成都阿坝州工业园在人力资源上面临三个困境：一是临时性，园区主要工作人员多数靠从本地各个机构借调。二是工作任务重，人才激励机制存在缺陷，导致越来越少的人不愿派驻到园区工作。三是部分管理人员素质不高，园区通过社会招聘的工作人员大多缺乏技术水平和管理水平。因此，这些地区飞地经济的发展需要实施人才支持项目，加大引进和培养飞地园区发展亟需的高层次人才。应支持鼓励大专院校、科研人员到园区创新创业，重点培养管理人才和技术人才，同时可在当地对相关人员开展专业化、职业化技能培训，提高服务能力和管理水平。

参考文献:

[1]  ZHOU M．Chinatown: the socioeconomic potential of an urban enclave[M].Philadelphia: Temple University Press，1992:56．

[2]  张冉，郝斌，任浩. 飞地经济模式与东中合作的路径选择［J］. 甘肃社会科学，2011（2）.

[3]  国家发改委，等. 关于支持飞地经济发展的指导意见［EB/OL］.(2017-06-02)[2021-10-10].http:/www.gov.cn/xinwen/2017-06/02/content_5199179.htm.

[4]  李鲁奇，马学广，鹿 宇. 飞地经济的空间生产与治理结构—基于国家空间重构视角［J］. 地理科学进展，2019（3）.

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(责任编辑  田孟清)