[本期关注] 王静 金志丰 陈晔| 构建自然生态空间用途管制制度的几点建议

构建自然生态空间用途管制制度的几点建议

武汉大学资源与环境科学学院  王静

江苏省国土资源研究中心  金志丰 陈晔

健全国土空间用途管制制度，严格保护各类自然生态空间，是保护生态环境、推进生态文明建设的重要途径，是关系人民福祉、关乎民族未来的大计。党中央、国务院高度重视自然生态空间的保护，中央领导强调，“国土是生态文明建设的空间载体。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间”。自然生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。其内涵是指在不同空间尺度上，对维护关键生态过程具有重要意义，以提供生态系统服务或生态产品为主体功能的土地单元组合（或土地类型组合）及其空间部位。自然生态空间用途管制是国家对自然生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，通过自然生态空间用途管制分区，对不同类型自然生态空间实行差别化用途管制，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高。推进自然生态空间用途管制，是健全国土空间用途管制制度的重要内容，是构建国土空间开发保护制度的重要手段。按照中央生态文明体制改革总体部署，经国务院批准，原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，明确提出要严格控制自然生态空间转为建设用地或不利于生态功能的用途，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，对自然生态空间加强保护，推进自然资源管理体制改革，促进生态文明建设。

在借鉴国内外土地用途管制和生态保护相关政策、制度的基础上，结合对江苏省和大丰区自然生态空间管制的研究，笔者提出加强江苏省自然生态空间用途管制的几点建议，也为我国自然生态空间的用途管制制度体系建设提供参考。

一、科学划定不同级别的自然生态空间，开展不同层级自然生态空间用途管制差异化研究

研究不同方法科学划定不同级别的自然生态空间尤为重要。在生态保护重要性评估、资源环境承载能力评估和国土空间开发适宜性评价研究基础上，需深入研究不同层级自然生态空间划定方法和策略。针对省级层面的自然生态空间划定，结合江苏省自然地形格局、重要生态功能分区、生态服务重要性和土地生态敏感性空间分布，构建了由海岸带、江淮生态走廊、西部丘陵屏障、长江、洪泽湖——淮河、淮北生态廊道，以及“长江——高邮湖”、“长江——南通段沿海湿地”等21条自然廊道和“太湖——长江”等40条人工廊道（多廊道）组成的“三横三纵多廊道”的生态保护格局（图1）。针对县（区）层面自然生态空间划定，结合大丰区自然地形格局、生态质量和生境风险的空间分布，构建形成“四横两纵十二组团”的生态安全格局（图2），其中大丰区的生态源地主要是盐城湿地珍禽国家级自然保护区沿海滩涂、各乡镇水田连片区、连片林地等，按空间位置大致可划分为12个组团。此外，还需深入研究不同层级自然生态空间用途管制差别化管控策略，研究自然生态空间用途管制的准入条件和正负面清单，以及自然生态空间内建设用地、农业用地的管制用途转用许可，探讨自然生态空间用途管制实现的技术途径和建议。

二、建立健全自然生态空间用途管制制度体系

各县（市）地方各级政府应在省级自然生态空间用途管制总体框架下，完善与自然生态空间用途管制制度配套的制度体系。首先应在土地利用规划计划管理体系基础上，整合和构建国土空间规划和计划管理体系，整合城乡建设项目规划管理和土地规划预审制度，以自然生态空间为依托，建立以县级国土空间规划为依据、基于用途管控分区和边界划定的自然生态空间开发许可制度。严格控制对自然生态空间开发许可资格的审核，提升自然生态空间开发许可门槛，降低自然生态空间乱占滥用，提高自然生态空间的开发利用效率，促进生态空间的保护和改善。同时还应整合现有农地转用、林地占用、草地占用、水域占用等审核和审批制度，建立统一的自然生态空间用途转用审批制度。将不同种类自然资源的转用或占用规定合而为一，统一不同类别国土空间转用或占用的标准和审核、审批程序，精简政务，避免因类别不同、审核与审批制度就有所差异而造成的地方各级人民政府自然资源管理部门在管理上的不便，提高行政机构办事效率。

三、构建自然生态空间用途管制的地区协作机制

为了保证自然生态空间的完整性，江苏省自然生态空间划定时并不是以行政辖区界线为依据，而是以生态功能区界线、自然资源管理线和生态保护红线等界线相互叠加为依据确定的，如图1为初步划定的江苏省自然生态空间管控范围，这就导致了部分自然生态空间划定是跨行政辖区的。因此，对这类生态空间进行用途管制不能单独依靠某一行政区地方政府，而是应该由其所处的不同行政辖区地方人民政府相关主管部门之间共同配合管理，这就要求必须要有地区间的协作机制才行。

基于自然生态空间完整性，在对跨行政辖区的自然生态空间进行用途管制时，不应该以行政辖区界线为划分标准，将自然生态空间割裂而论，相反，应该以自然生态空间边界为依据，将其作为一个整体单位，加强不同地区间同一类型行政主管部门之间的合作共享机制。或者可以以具体自然生态空间为主体，成立专门的用途管制协调机构对其实行管理，以确保生态空间完整性为根本目标，在具体管制过程中就具体问题进行合作协商。

四、重塑自然生态空间用途管制的产权制度

1.合理确定自然生态空间管制区内土地的权能结构

根据自然生态空间用途管制的用途分类和管制规则，分别确定自然生态空间管制区内土地的权能结构。在自然生态空间用途管制规则下，不同类型区在权能结构上是不同的。例如，水源上游用地、文物保护区等区域不得有私人土地使用权，自然保护区核心区、生态保护区不允许有新的私人土地使用权获准使用。在地权的日常管理工作中，尤其是在地籍登记中，要体现自然生态空间用途管制区的权利与义务，对于不符合规定权利和义务的地块不予重新登记，从而通过严格的产权管理来有效推进自然生态空间用途管制的实施。

设置自然生态空间用途管制区的土地获取和管理的优先权，基于土地保护优先等级的划分，为高价值土地设置保护优先权，优先收购关键自然生态空间，最大限度地实现公共利益最大化。与当地政府协作，在我国自然资源管理中推广“管理优先权”，自然资源部对自然生态空间管制区土地具有管理优先权。

2.加快建立自然资源统一确权登记制度，为自然生态空间用途管制提供基础

自然资源产权制度是自然资源法律制度的核心内容，是实现生态文明建设的关键性举措和制度性安排。建立自然资源统一确权登记制度，对水流、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，对于推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度体系有十分重大的意义，也有利于促进生态空间有效保护，为自然生态空间用途管制提供基础。

国家鼓励各地进行自然资源统一确权登记制度的方法探索与模式创新，与自然生态空间用途管制工作有机结合，鼓励各试点地区依据本行政辖区内自然资源禀赋特征，结合当地实际，对自然资源类别进行梳理、合理分类，并在系统有效的登记规范标准框架下，对各类别自然资源所依存的自然空间划区定界，为不同种类自然资源确定权属、核查数量与质量、登记造册，以便后期进行统一管理。

五、推进自然生态空间用途管制的管理与考核机制

1.将自然生态空间用途管制目标责任纳入领导干部自然资源资产离任审计制度

地方各级党委和政府应对本级行政区域内的自然生态空间保护情况负总的责任，党委和地方政府领导人员应当承担主要责任，其他有关成员承担协同保护责任。行政辖区内自然生态空间用途管制目标完成情况应该纳入领导干部自然资源资产离任审计中，编制自然资源资产负债表，并将自然生态空间用途管制实施情况和管理状况作为离任审计的主要考核目标，对其任期内出现的自然生态损害责任实行终身追究制度。

省级人民政府、市县级地方人民政府、乡（镇）人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会之间，应该逐级签订生态保护红线保护责任书，责任书履行情况也应纳入生态文明建设目标评价考核体系和领导干部绩效考核体系中，考核成果直接关系到下一阶段该级人民政府财政拨款额度和城市建设进度批复，以及领导干部下一阶段的任职调动，督促各级政府和村集体经济组织将自然生态空间用途管制和生态保护责任落实到位。

2.明确自然生态空间用途管制的工作组织与方式

自然生态空间用途管制总体工作由自然资源部牵头负责，水利部、农业农村部、生态环境部、国家海洋局、国家发展和改革委员会、城乡规划主管部门等各部门相互协调配合管理。各部门应依据有关法律法规，在各自职责范围内对生态空间进行管理，落实用途管制的各项具体要求。

江苏省各市（县）管理部门应在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条控制线，确定城镇开发空间、农业空间和生态空间，并编制合理的空间规划作为生态空间用途管制的基础和依据。市县级及以上地方各级人民政府具体负责辖区内自然生态空间管理，由自然资源管理部门，会同发展改革、环境保护、农业农村部门等相关部门，依据法律法规和国土空间规划要求，按照县（市）级自然生态空间用途管制细则进行管理。

                  （编辑：蒋仁开）