以法律的名义：3800亿国有矿产私有化后归谁?（事件梳理及具体判决书）
转自：闲话法律
2018年年末，崔永元奉献了一场有关法律的盛宴，以法律的名义撬开了千亿国有矿产产权大争论的冰山一角。最高院丢没丢卷宗，笔者无意讨论，觉得也没讨论价值和意义。最高院监控如此严密的地方，别说丢卷宗，就是丢一只老鼠，恐怕都不容易。所以，没有任何讨论的必要。如果真的卷宗找不到，随便处理两个人也就完结了，这都不是事。而真正引起我们兴趣的是，3800亿的国有矿产，能否以法律的名义进行私有化？
一、千亿资产之争的前生与后世（事件数轴）
1、 波罗井田位于榆横矿区北区，潜力诱人。许可勘查面积为279.24平方公里的波罗井田，位于榆林市的榆阳区与横山县境内，后来初步勘探储量近20亿吨。“煤炭黄金十年”期间，随着煤矿价格一路飙升，市场估值曾达3800亿元。
2002年7月，西勘院取得波罗井田普查的探矿权，面积279.23平方公里，有效期至2005年4月25日。后经延续与变更手续，勘探面积拓展至340平方公里，探矿权人未变。
2、2003年5月15日其与山东鲁地矿业有限公司（以下简称鲁地公司）签订了《陕西省榆林市横山县波罗—红石桥地区煤炭资源合作勘查合同书》。
3、2003年10月22日，陕西省人民政府常务会议纪要（第21次）确定，对由政府前几年已经给予一些煤田探矿权的单位，一律视作代表政府实施地质勘查，探矿权人无权处置矿权，其探矿权是否转让、转让给谁、如何转让，一律由省政府根据基地建设总体规划和转化项目落实情况作出决策。对在陕北已落实的转化项目，由省政府统一配置相应的煤炭资源；对已配置资源但又不能如期转化的项目，省政府将无条件收回探矿权和采矿权……。
4、2003年10月25日，西勘院与鲁地公司鉴于陕西省人民政府第21次常务会议纪要精神，达成终止合作勘查合同书备忘录。西勘院全额退还鲁地公司先期支付费用。
5、凯奇莱公司于2003年12月5日成立，领取了企业法人营业执照。
6、2004年2月19日，凯奇莱公司与西勘院签订了落款时间为2003年8月25日的《陕西省榆林市横山县波罗—红石桥地区煤炭资源合作勘查合同书》。该合同约定，双方共同出资对陕西省榆林市横山县波罗—红石桥煤炭资源进行详查及精查，有效期自2002年5月23日至2005年4月25日。双方协商确定其价值为1500万元。合同第四条合作方式及权益比例：凯奇莱公司（乙方）支付西勘院前期勘探费用1200万元，西勘院同意凯奇莱公司拥有该普查项目勘探成果80%的权益，在此基础上，西勘院与凯奇莱公司按2:8比例出资对该区煤炭资源进行合作详查及勘探。在协议生效后三十日内，凯奇莱公司向西勘院支付30%即450万元，详查工作施工前全部付清剩余款项，即1050万元。协议自双方签字之日起生效。
7、2004年3月25日，凯奇莱公司与西勘院又签订了《陕西省榆林市横山县波罗—红石桥地区煤炭资源合作勘查合同书》一份，该合同未报陕西省国土资源厅进行备案，未实际履行。
8、2004年6月10日，凯奇莱公司支付西勘院详查工作设计费10万元。
9、2005年3月22日凯奇莱公司向西勘院转款1200万元，西勘院于同年3月25日将该款退回并致函凯奇莱公司称：“双方签订的合作勘查合同书由于与2003年10月22日陕西省人民政府召开的21次会议纪要有关政策不相一致，无法按合同约定实施，所以不能收取你公司款项。”
10、2005年5月26日凯奇莱公司向西勘院支付前期工作费用900万元，西勘院收款后向凯奇莱公司出具了收款收据。之后，西勘院提出不能履行合同，引发争议。
11、经陕西省国土资源厅调查、协调，双方于2005年10月12日达成以下意见：（一）双方同意继续以2003年8月25日签订的榆林市横山县波罗—红石峡（红石桥）地区煤炭资源合作勘查合同书进行合作勘查。并同意合作勘查工作结束后，将探矿权转入双方合资成立的新公司或转入凯奇莱公司，进行后期开发。（二）经查，双方“合作勘探”的范围与省发改委上报国家发改委的榆横矿北区波罗井田规划方案范围基本一致，周边部分超出。（三）西勘院应按照国务院有关规定，向省主管机关汇交前期完成的“详查工作”地质资料，并将“合作勘查”的勘探（精查）合作设计报省国土资源厅进行审查。（四）按照国家、省政府的有关法律规定，合作勘查的探矿权人为西勘院，双方依照合同的有关条款维护权利，依法履行义务。
12、2005年12月8日，凯奇莱公司向西勘院《郑重致函》，恳请西勘院立即履行合同义务，尽快提供详查设计和预算，明确凯奇莱公司还应支付履行勘查合同的履行数额。西勘院于2005年12月14日复函凯奇莱公司：鉴于双方未拿到下游产业立项批准，不能履行合同。对于有关遗留问题，希望和凯奇莱公司尽早协商解决。
13、2004年11月，中化工程、香港益业与榆林市政府签订了陕北能源化工基地榆横240万吨甲醇MTO项目合作协议，涉及的投资额达150亿元。2005年10月10日，陕西省发改委下发批文，明确“该项目的配套井田为波罗井田，面积339.2平方公里，地质储量15.68亿吨，可开采量10.98亿吨”。
2006年1月13日，陕西省国土厅向陕西省政府报送的《关于中国化学工程集团有限公司 香港益业投资（集团）有限公司参与波罗井田煤炭资源勘探工作协调意见的请示》称，根据省政府领导批示，西勘院应与中化工程、香港益业积极主动协调签订“波罗井田”勘探（精查）合作勘查协议。按照中化工程和香港益业出资，西勘院负责勘探工作，勘探成果归出资人所有的原则，待“甲醇MTO项目”经主管部门核准立项后，由西勘院依法将该井田探矿权转让给项目开发业主。
2006年4月14日，西勘院又与香港益业投资(集团)有限公司(下称“香港益业”)签订关于“波罗井田”的合作勘查合同书。
14、2006年5月，凯奇莱以违约为由，将西勘院起诉至陕西省高级法院，请求判定后者履行合同。
15、2006年7月7日，陕西省发改委以677号文件，给240万吨甲醇MTO一期60万吨甲醇项目备案；8月24日，陕西省国土厅以便函的方式为该项目备案。但据财新报道，刘娟直到2016年都没有拿到探矿权，而没有探矿权的刘娟，“却还是在半年左右时间拿到了环评、安评、水评、土地预审等五部门的手续”。
16、2006年10月19日，陕西省高院一审判决凯奇莱胜诉，理由为，双方2003年所签合作勘查合同“是双方真实意思表示，内容不违反法律、法规的强制性规定，应认定合同有效”。
17、2007年6月5日，陕西中化益业能源投资有限公司和陕西中化益业能源有限公司的投资额为22.9亿元的240万吨甲醇MTO一期60万吨甲醇项目与配套的波罗井矿年产1000万吨项目同时开工。这两个项目公司有着共同的实际控股股东陕西益业投资有限公司，益业投资成立于2006年4月14日，法定代表人为刘娟。
18、西勘院对此不服，上诉至最高法院。最高法院审理该案期间，2008年5月4日，陕西省政府办公厅向最高法院发出一份《关于西勘院与凯奇莱公司探矿权纠纷情况的报告》，内容包括“西勘院与凯奇莱的合同没有完成备案，没有实施，应属无效合同”;“省高院一审判决对引用文件依据的理解不正确”;“执行一审判决将造成国有资产严重流失”等。
19、2008年7月，中益能投曾进行投资人（股权）变更，法人股东由益业投资和中化工程，变更为益业投资和陕西太兴置业，中化工程彻底退出。
20、2008年11月，刘娟开始了与陕西国企延长石油集团的合作。双方将中益能投和中益能源两家公司估值4.9亿元，延长石油投入资金2.499亿，分别占股51%。涉案的波罗煤田仍被配置给益业投资，延长石油有意合作开发。赵发琦曾举报称，延长石油和中益能投在陕西榆横煤化学工业区一期在建项目中以虚假在建工程作价评估套取国有资产；延长石油和中益能源共同委托陕西正德信资产评估公司以非法开采的波罗煤矿作价评估，涉嫌合谋骗取国有资产。2013年5月，陕西省国资委的调查报告认为，事件不存在国有资产流失、合谋骗取国有资产等问题。
21、2009年11月4日，最高法院作出裁定，撤销陕西省高院一审判决，将该案发回重审。
22、2011年3月30日，陕西省高院作出判决，认为西勘院与凯奇莱为了规避“21次会议纪要”恶意串通，损害国家利益，双方的合作勘查合同为无效合同。
24、2017年1月12日，最高法院公开审理该案。同年12月16日，最高法院作出终审判决，认为一审判决认定事实、适用法律均有错误;认定西勘院与凯奇莱签订的《合作勘查合同书》有效，双方继续履行。
二、西勘院与凯奇莱公司之争之陕西高院判决
判决：1.凯奇莱公司与西勘院签订的落款时间为2003年8月25日的合作勘查合同无效；2.判决生效后十日内，由西勘院返还凯奇莱公司910万元及利息（其中10万元从2004年6月10日计息，900万元从2005年5月26日计息，均以中国人民银行同期同类贷款利率计算至给付之日止）。
陕西省高院认为，双方当事人所签的落款时间为2003年8月25日的合作勘查合同，名义上是合作勘查陕西省横山县波罗—红石桥地区的煤炭资源，实质上是探矿权转让。该合同第四条、第五条和第十一条等内容均涉及探矿权转让，且双方在诉讼过程中均认可案涉合同性质就是探矿权转让合同。既然双方明知签订合同是为了将西勘院依法拥有的探矿权转让给凯奇莱公司，那么就应按照相关法律、法规的规定，向审批管理机关提出探矿权转让申请，提供相关资料，待审批管理机关批准后方可履行合同。但双方当事人只是将所签合同报送陕西省国土资源厅备案，并未完成备案。由此可见，双方签订合同并报送备案等一系列行为，与其实现探矿权转让的真实意思不相一致。目的是规避探矿权转让必须经过审批管理机关审批的法律、法规的相关规定。另，双方当事人明知陕西省人民政府第21次常务会议纪要精神即没有下游转化项目，不得转让探矿权，而互相串通达成一致意见，于2004年2月19日签订了《陕西榆林市横山县波罗—红石桥地区煤炭资源合作勘查合同书》，为规避陕西省人民政府第21次常务会议纪要精神，双方将签约日期倒签为2003年8月25日。对此凯奇莱公司工商档案（显示该公司成立于2003年12月5日）、证人证言等相关证据相互印证。综上所述，双方当事人明知自己所签合同违反陕西省人民政府第21次常务会议纪要精神，以报送合作勘查合同备案代替探矿权转让合同审批程序，故意规避法律、法规。其行为的实施将损害国家利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定的情形，案涉合同应为无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承当相应的责任”的规定，西勘院因该合同取得的910万元，应当返还给凯奇莱公司。对于凯奇莱公司的诉讼请求，因案涉合同已经被确认为无效，其不得再基于该合同主张任何权利，故其诉讼请求应予驳回。对于西勘院的反诉请求，因其在签订合同时存在过错，故其所受损失应自行承担，对其该项反诉请求，一审法院不予支持。
三、西勘院与凯奇莱公司之争之最高院判决
判决：西安地质矿产勘查开发院与榆林市凯奇莱能源投资有限公司签订的《合作勘查合同书》有效，双方继续履行；西安地质矿产勘查开发院于本判决生效后十五日内，向榆林市凯奇莱能源投资有限公司支付违约金1365万元。
一、关于《合作勘查合同书》的性质和效力问题
1.关于《合作勘查合同书》的性质。一审期间双方当事人均多次表示，案涉《合作勘查合同书》的性质是探矿权转让，一审法院对此予以确认。本院认为，人民法院在审理合同纠纷案件中，对于合同的性质、效力，无论当事人是否存在争议，都应当依职权进行审查。对于合同性质，主要应当从合同内容出发，根据合同主体在合同中约定主要事项的性质进行判断，而不能仅根据合同当事人在诉讼中的主张确认。一审判决将《合作勘查合同书》认定为探矿权转让合同是不妥的。从《合作勘查合同书》的内容看，其基本性质是合作勘查合同。因为合同的主要内容是有关由西勘院和凯奇莱公司合作勘查陕西省榆林市横山县波罗—红石桥勘查区的煤炭资源的约定，即确定在合作勘查过程中双方各自所享有的权利和应承担的义务。同时，合同中也涉及了关于探矿权转让的问题。但转让探矿权的相关内容仅仅是作为对合作勘查成果的处置出现在《合作勘查合同书》第十一条中，即取得勘查成果后，由双方按所占权益比例成立有限责任公司联合开发或者西勘院将其所享有的权益评估后转让给凯奇莱公司，由后者单独开发。因此，将《合作勘查合同书》定性为合作勘查合同，是根据该合同表述的双方权利和义务特点，对合同性质的客观认定。至于该合同第十一条所涉及的探矿权转让，是双方对合作勘查成果的处置，是双方下一步订立探矿权转让合同的意向性表示。《合作勘查合同书》第十一条所嵌入的这一意向性表示，不能影响案涉合同表述的合作勘查合同的性质。合同性质的确认，直接关系到合同效力的认定。由于国家法律对矿产资源的合作勘查与探矿权转让条件的规定存在重大区别，因此一审判决对《合作勘查合同书》的性质认定错误，导致适用法律错误。对此，本院依法予以纠正。
2.关于《合作勘查合同书》的效力。本院认为，案涉《合作勘查合同书》是双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”我国相关法律法规要求对于矿产资源的合作勘查合同进行备案而非审批。法律规定某些合同签订后需要向政府主管部门备案的目的在于方便政府主管部门掌握信息、进行必要的监督。备案本身并不创设权利，因而也不是合同生效的要件，故该合同备案与否，并不影响其效力。只要是双方的意思表示真实、一致，即发生法律效力。一审判决认定案涉合同无效的两点理由没有根据。第一，一审判决以案涉合同未经主管部门审批为由认定合同无效不成立。如果合同性质为探矿权转让，政府主管部门审批就成为案涉合同生效的必要条件。但如前所述，案涉合同应为合作勘查合同，其生效条件应为双方平等自愿，依法达成协议即可，无须政府主管部门审批。故一审法院认定合同未经审批无效的理由不能成立。第二，一审判决以双方倒签合同日期规避2003年陕西省人民政府第21次常务会议纪要精神，违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定作为案涉合同无效的理由，没有根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”陕西省人民政府常务会议纪要不属于法律和行政法规，不能作为认定合同无效的依据。如果双方订立合同时恶意串通，损害国家利益，援引《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定认定合同无效是正确的。但是在本案中，双方订立的合同是合作勘查合同，不是探矿权转让合同，未涉及国有资产的大量流失，未出现损害国家利益情形，援引《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项认定合同无效属于适用法律错误。基于此，双方是否倒签合同，只涉及合同成立生效的起始点，不涉及合同有效无效，与双方争议焦点并无关联。
在诉讼中，双方当事人就案涉合同签订于凯奇莱公司成立之前是否导致合同无效存在争议。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》第三条规定：“发起人以设立中公司名义对外签订合同，公司成立后合同相对人请求公司承担合同责任的，人民法院应予支持。”可见西勘院与凯奇莱公司签订的《合作勘查合同书》，不因缔约时凯奇莱公司尚未设立而无效。而且，即使是按照西勘院的主张，在2014年2月19日，双方当事人才在《合作勘查合同书》上加盖公章，也只能证明西勘院在凯奇莱公司依法成立后，通过补正合同缺陷的行为再一次与凯奇莱公司确认了合同的效力。
综上，一审判决认定《合作勘查合同书》无效，是在错误认定事实的基础上错误适用法律得出的结论，本院依法予以纠正。
二、关于案涉《合作勘查合同书》中约定的探矿权转让条件是否已经成就的问题
《合作勘查合同书》第十一条约定：对双方所取得的勘查成果，由西勘院、凯奇莱公司按双方所占权益比例成立有限责任公司联合开发，或由双方协商，西勘院将所占权益经法定机构评估后转让给凯奇莱公司，由凯奇莱公司独自开发。由此可知，合同所涉探矿权转让是有条件的，即首先由双方当事人合作完成波罗井田煤矿的详查与精查，提交详查与精查报告。探矿权转让的内容，只是作为“勘查成果处置”规定于《合作勘查合同书》第十一条。而双方当事人在履行《合作勘查合同书》的初始阶段即发生争议，致使双方合作的详查和精查工作均未依合同实际启动。因此，合同约定的转让探矿权的前提条件尚不具备。虽然双方当事人在陕西省国土资源厅的协调下，经过多次协商，就继续合作勘查达成一致意见，在陕西省国土资源厅起草的《关于解决“榆林市横山县波罗—红石桥地区煤炭资源合作勘查争议”的情况报告》底稿上签字确认“同意上述处理意见”，且凯奇莱公司一直将上述报告作为其有关探矿权转让已经获得政府批准的主要证据，但此份文件中有关探矿权转让的内容表述为：“双方同意继续以2003年8月25日签订的榆林市横山县波罗—红石桥煤炭资源合作勘查合同书的有关条款进行合作勘查，并同意合作勘查工作结束后，将探矿权转入双方合资成立的新公司或转入凯奇莱能源投资有限公司，进行后期开发。”可见，即使是在陕西省国土资源厅协调期间，双方一致的意思表示仍然是首先进行合作勘查，待勘查结束后，才进行探矿权的转让。
同时，鉴于《合作勘查合同书》第十一条对探矿权受让人未予确定，其所述探矿权转让只能是双方的意向性表示，而不是正式的合同权利义务。只有在双方确定探矿权受让人以后，再由转让人与受让人平等自愿协商并达成一致，探矿权转让合同才能依法成立。在陕西省国土资源厅协调期间，双方仍未能就探矿权受让人作出最后决定，其探矿权转让合同显然没有成立。
当事人之间转让探矿权，除了要符合合同约定条件外，还要遵守国家法律、行政法规的相关规定。国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第八条规定：“探矿权人或者采矿权人在申请转让探矿权或者采矿权时，应当向审批管理机关提交下列材料：（一）转让申请书；（二）转让人与受让人签订的转让合同； （三）受让人资质条件的证明文件；（四）转让人具备本办法第五条或者第六条规定的转让条件的证明；（五）矿产资源勘查或者开采情况的报告；（六）审批管理机关要求提交的其他有关资料。国有矿山企业转让采矿权时，还应当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件。”第十条第一款规定：“申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。”该条第三款规定：“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”在整个诉讼过程中，当事人未向法院提交过以合资成立的新公司或者凯奇莱公司为受让人，西勘院为转让人，双方共同协商、平等自愿达成的探矿权转让合同；也未见当事人以探矿权转让合同为依据的探矿权转让申请书；更未见国家相关行政审批机关根据探矿权转让合同和申请书等材料所作出的批准转让文件。为此，按照国务院《探矿权采矿权转让管理办法》有关探矿权人申请转让探矿权时必须提交的“转让人与受让人签订的转让合同”和“受让人资质条件的证明文件”等规定要求，凯奇莱公司有关陕西省国土资源厅的《关于解决“榆林市横山县波罗—红石桥地区煤炭资源合作勘查争议”的情况报告》即是对双方当事人转让探矿权的批准的主张，不能成立。凯奇莱公司关于判令西勘院向其转让陕西省榆林市横山县波罗—红石桥煤矿探矿权的上诉请求，缺少探矿权转让的合同依据，不符合法律、行政法规对于探矿权转让的规定，本院不予支持。
三、关于西勘院的行为是否构成违约的问题
如前所述，案涉《合作勘查合同书》的性质是合作勘查合同而非探矿权转让合同。合作勘查合同的成立、生效、履行，均不需要政府主管部门的批准，备案亦不是该合同生效的条件。双方订立的合同生效后，西勘院以“未拿到下游产业立项批准，不能履行合同”为由拒绝履行与凯奇莱公司签订的合同，构成违约，应当按照双方在《合作勘查合同书》第十二条第一项规定，赔偿凯奇莱公司投入的前期项目费用和投入勘查费总额的1.5倍，即910万元×1.5=1365万元。凯奇莱公司请求判令西勘院向其支付3000万元违约金，并提出其请求依据是根据《合作勘查合同书》第十二条第一项、第三项约定的违约金计算方式相加后酌减得出。本院认为，《合作勘查合同书》第十二条第一项中有关违约金的计算办法是针对违约确定的，符合本案中西勘院违约行为的具体情况，而该条第三项是专门针对双方完成合作勘查后，西勘院迟延交付成果订立的专门条款，与违约条款不应叠加。而本案中的情况是，双方当事人尚未合作到取得勘查成果的阶段，故不存在因西勘院单方原因未按时向凯奇莱公司提交成果的情形。本院在已经支持凯奇莱公司提出的西勘院的行为违约，应依照案涉合同第十二条第一项的规定承担违约责任之上诉请求的同时，对于凯奇莱公司超出1365万元部分的赔偿主张不予支持。另外，鉴于双方当事人在诉讼中均未提出解除《合作勘查合同书》的诉讼请求，故案涉合作勘查合同应当继续履行。
法萌君语：有人跟我说，为何不写一篇法律文章分析一下这个案件，答曰：论证据材料掌握，再详尽的新闻报道、也不如两审法院法官办案中掌握的双方证据；论法律法理素养，在最高法院动辄法学博士审案的情况下，国内少有几个法律人士的业务素养，能够批驳的得了的。但是，如果审案的人，故意对某些证据视而不见，或者在法官自由裁量或法条解读上有多偏袒，那就外界人很难置喙了。还是那句话，法律人的职业良知，有时比法律素养更重要。
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本号法律支持：姜效禹，山东烟台人，职业法律人，微信号：sdyt86，立足烟台诚交各界好友。