国际论坛 | 北约人工智能战略：内涵、动因与挑战
《国际论坛》2022 年第5期
主编：孙有中
副主编 王明进
北约人工智能战略：内涵、动因与挑战
孙成昊 王叶湑
内容提要：北大西洋公约组织的人工智能战略包含强化北约防务和技术实力、引领人工智能治理标准这两大战略意图。为此，北约将通过调配之前积累的数据，利用新型基金项目并依托跨国联通、官民结合的组织机制，以人工智能技术赋能其防务功能，以先行标准打造利于北约的人工智能治理体系。北约人工智能战略的形成有三方面动因，一是人工智能合作有益于强化北约同盟认同，二是人工智能的军用价值有助于北约“战略再转型”，三是美国的“科技竞赢”思维引领战略形成。目前，北约推进该战略主要面临四方面挑战：第一，军用人工智能缺陷尚存，战略实践存在风险；第二，北约规划合作的时间点相对靠后，战略位置不占优势；第三，同盟可支配预算有限，战略部署资源不足；第四，盟国间认知与实力差距较大，短期内难以协调。未来，在北约向“印太”地区投入更多资源和将中国视为“挑战”的背景下，北约推动人工智能军事化和同盟化的动向值得密切关注。
关键词：北约；人工智能战略；军用人工智能
人工智能是新一轮科技革命的关键技术，其应用范围广泛。在新一轮技术发展中，机器学习作为人工智能的核心，引领人工智能技术发展并推动对各行各业的赋能。人工智能技术最初多为商用和民用，而后国家与国际组织开始关注其对军事、信息和经济等多方面的影响，人工智能是“一种变革性的国家安全技术”已得到普遍认同。各国与国际组织纷纷出台人工智能战略，制定人工智能相关政策。目前，全球已有超过 700份与人工智能相关的战略或政策文件。
北约也紧跟技术革新浪潮，加入推动人工智能应用、发展与合作的行列。北约正式推出人工智能战略前，已多次提及、讨论甚至部署此项技术。2019 年，北约议会发布《人工智能：对北约的军事力量影响》报告，分析人工智能技术在军事上应用于北约的机遇、挑战和不确定性。2020年5月，北约科学与技术组织（NATO Science and Technology Organization）发布《科技趋势：2020~2040》研究报告，列举并分析包括人工智能在内的八项新兴颠覆性技术的未来发展方向及其潜在影响，提出人工智能技术具有提升自动化指挥、武器系统等领域能力的作用，并能与其他新兴颠覆性技术协同、融合，从而对未来的军事能力发展产生重要影响。在实际应用层面，包括北约科学与技术组织、盟军转型司令部（Allied Command Transformation）等在内的北约下设部门也已开展诸多与人工智能相关的活动与计划。基于此前研究与实践积累， 2021年10 月，北约国防部长会议通过了北约首项人工智能战略，旨在支持同盟联合防务、危机管理以及合作安全的北约三大基础任务。
人工智能与国际关系的交叉研究已有较多成果，1987年出版的斯蒂芬·辛巴 拉（Stephen J. Cimbala）的《人工智能和国际安全》（Artificial Intelligence and National Security）是这一领域的“开山之作”。此后，这一新技术为国际关系学科的研究方法和理论引入新视角，也推动了各国科技政策与安全战略的新发展。但是，针对具体人工智能部署及其战略或政策文件的研究多聚焦美国、中国和俄罗斯，将其他国际行为体的人工智能战略或政策作为研究对象的研究成果并不多见，许多小国更是遭到忽视。北约作为具有一定规模的国际组织，其人工智能战略的出台更晚，应用与实践技术的效力在短期内相对弱于国家行为体，加之“大型同盟”影响力在近年来出现过下降趋势，因而学界对北约人工智能战略的关注不多。实际上，作为冷战后最具影响力的军事同盟组织，北约人工智能战略的出台具有“转折点”式的意涵，对国际安全形势能够产生深远影响：其一，这意味着人工智能议题由国家安全层面上升至军事同盟安全层面；其二，人工智能技术应用于同盟的军事合作与行动将被机制化部署。而且，北约人工智能战略虽未明确指向中国，但北约借助新技术联手遏制“竞争对手” 的目标是明确的。鉴此，本文将基于北约人工智能战略文件、北约及其盟国人工智能 发展现状及人工智能技术本身，剖析这一战略的内涵、出台动因和面临的挑战。
一、北约人工智能战略的内涵
战略是调动一切力量与资源以实现既定目标的艺术与科学。学界对于一项国际战略所涵盖的具体要素说法不一，不同行为体制定的战略亦有不同特点。整体而言，除战略文化、战略认知等形而上的战略思想基础外，国际战略一般包含意图、资源和路径三大要素。北约人工智能战略的意图为强化同盟防务与技术实力以及引领人工智能治理标准。在具体实施中，北约将调动现已掌握的数据、融资机制以及合作平台等战略资源，并将通过以人工智能技术全方位赋能北约防务功能、以先行标准打造利于北约的人工智能治理体系这两条路径推进战略。
（一）战略意图
北约将集体防御、危机管理和合作安全作为其三项核心任务，为实现这三项总目标而推出各项战略、方针、政策，人工智能战略即其中之一。在这一战略之下，北约又提出了四方面目标：一是以负责任的态度开发与使用人工智能，维护同盟防御与安全，为北约和盟友发挥模范引领作用提供基础；二是在能力开发与交付中加速采用人工智能并将其纳入主流，加强同盟内的互操作性；三是保护和监管人工智能科技和创新能力，考虑相关安全政策，如负责任使用的操作原则等；四是识别和防御来自国家或非国家行为体因恶意使用人工智能而产生的威胁。
北约提出的这四方面目标较为复杂和模糊，是因为其“目标”不仅包含该战略希望达成的结果，还简要描绘了通向最终目标和结果的计划，并以同盟战略叙事方式加以包装。实际上，行为体极可能会为了获得较大的回旋空间，或使其他行为体无法获 得其真实意图而不公开或模糊化其目标。结合北约其他战略情况以及北约在人工智能领域的行为和部署，可以从这四项具体目标中归纳出两个最主要的战略意图。
一是强化北约的防务和技术实力。北约自成立以来，始终致力于提升集体安全与防务能力，以保证在国际竞争中占据和保持优势，而新兴科技能够加强同盟的产业基础和科技优势。北约人工智能战略概要文件提出，人工智能正在改变全球防务和安全环境，为强化北约科技优势提供了前所未有的机会，但也加快了北约面临威胁的速度。因此，同盟推出这一战略的重要目标之一是通过加速建设人工智能强化北约防务与技术实力，从而保持北约科技优势，最大限度减少一些国家和非国家行为体利用人工智能对北约产生威胁。
二是引领人工智能治理标准。作为一个规模较大的军事集团，北约作为关键力量推动盟国人工智能技术发展的能力会遭到其规模的稀释，但在技术监管和治理领域却能发挥出组织协调和领导作用。北约人工智能战略概要文件将发挥北约和盟友模范引领作用作为目标之一，全文12次提及“负责任地使用”人工智能，还提出北约将进一步与相关的国际人工智能标准制定机构合作。因此，从治理方面看，北约推出该战略不仅意在以同盟标准统一各盟国的人工智能治理标准，还希望作为一个整体向国际社 会推广人工智能治理的“北约标准”。
（二）战略资源
行为体进行战略决策时，必须考虑自己拥有怎样的资源和怎样运用这些资源，战略资源是行为体得以实现其战略意图的必要条件。北约实现上述两重战略意图离不开三方面的战略资源。
第一，联盟此前积累的数据能够为人工智能模型训练和军事应用提供重要基础。北约“作战拱顶石”概念（NATO Warfighting Capstone Concept, NWCC）中列出的第一项战争要素即认知优势，而数据是北约获取这一要素的重要战略资源。通过联合 情报、监视和侦察系统（JISR），北约汇集了来自此前任务和成员国的数据，北约通信与信息局（NATO Communications and Information Agency）目前已形成可供大数据分析的数据湖，而且北约还在开发新的云计算技术，并批准数据利用框架政策（Data Exploitation Framework Policy），为人工智能应用提供“燃料”。
第二，同盟新设立的基金项目能向战略运转提供支撑资金。为促进新兴和颠覆性技术发展，北约启动了预估达10亿欧元的北约创新基金（NATO Innovation Fund），将投资于有助国防和安全的军民两用技术，并推动与深度技术创新者更密切合作，该基金会体现出北约对前沿科技的重视，不仅将直接助力企业创新，还能带动国家和私营部门对人工智能等新兴科技创新的投资。
第三，跨国联通、官民结合的组织机制为人工智能合作提供沟通平台。在人工智能进入北约战略视野前，北约就已为防务和安全合作建立起北约科学与技术组织、北约标准化委员会（NATO Committee for Standardization）、防务政策和计划委员会 （Defence Policy and Planning Committee）、北约工业咨询小组（NATO Industrial Advisory Group）、北约通信和信息局等紧密而正式的协调机制网络，为推进人工智能项目、政策和活动提供了平台。近年来，为进一步服务同盟和盟友、公共和私营部门在新兴技术方面的对话交流，北约又设立许多专门性的组织机制。2019年，北约国际秘书处新兴安全挑战部（Emerging Security Challenges Division, ESC）下设创新单位（Innovation Unit）和数据政策单位（Data Policy Unit），为加速技术采用和数据资源使用提供思想引领和具体举措。在2021年的布鲁塞尔峰会上，北约启动“北大西洋国防创新加速器”项目（Defence Innovation Accelerator for the North Atlantic, DIANA），该项目将通过创新征集方式，为入选企业家提供融资、专家指导、测试机会等，这一新项目与北约创新基金共同组成支撑北约新兴和颠覆性技术研发的两大支柱。
（三）战略路径
在评估实力与资源的基础上，为了实现战略目标还需要选择适宜的手段与途径，才能将计划付诸行动。基于上述战略基础，北约为实现其战略意图努力从两条战略路径入手，分别服务于强化防务和技术实力与引领治理规则的意图。
一方面，为实现强化同盟防务和技术实力的意图，北约积极尝试以人工智能技术赋能北约防务功能。第一，北约在深化各国信息互通的基础上，希望以人工智能提升同盟军队的分析和决策能力。机器学习与深度学习能够在训练后帮助北约实现战场上不具备完整元数据的信息预测、战场中的实体识别与提取、异常情况检测等。尽管目前人工智能技术尚未用于直接决策，但将来这一技术很可能对北约武器系统观察、调整、决策和行动的“博伊德循环”（OODA loop）产生深远影响，帮助决策者做出更加高效的决定，大幅减小从监测至行动的时间成本。
第二，北约谋求以人工智能技术赋能开发现代化武器和打造现代化军队。北约科学与技术组织 2020 年发布的《科技趋势：2020~2040》报告认为，人工智能可用于自主武器开发。对防守方而言，人工智能在交叉信号提示、弹道规划、防撞系统、蜂群作战、武器选择等方面有应用潜能；对进攻方而言，智能化与学习型系统将有助于开发不易受到传统反爆系统影响的简易爆炸装置。2020 年，北约20个盟友启动了“下一代旋 翼机能力”（Next Generation Rotorcraft Capability）新跨国合作项目，其中就包括利用人工智能和机器学习协助飞行人员，提升北约飞行器垂直起降能力。2022年北约国防部长会议中，法英等国又为这一项目投入2670万欧元，以进一步推进与行业的合作研发。
第三，北约将人工智能技术用于非真实战场的军事和后勤支撑。2021年的北约“春季风暴”（Spring Storm）演习中，英国陆军首次使用了人工智能技术，其第 20 装甲步兵旅士兵利用人工智能引擎掌握了周围环境和地形的相关信息；同年11月，北约通信和信息局在“强大盾牌”（Formidable Shield）演习中组织了首次北约反无人机演习。这些演习都为北约于2021年推出人工智能战略提供经验积累，北约未来也将继续在非战时训练及演习中应用人工智能技术。此外，北约还会将人工智能应用于提升医疗救护、物流库存等军事保障能力。
另一方面，为实现其引领人工智能治理标准的意图，北约将以先行标准打造利于北约的人工智能治理体系。北约人工智能战略概要文件基于现存的、广泛接受的道德、法律和政策提出六点原则，主要涉及三大领域。一是法律领域的合法性原则、责任和问责原则。北约及其盟国将遵循各国法律和国际法开发并使用人工智能，尤其是遵循国家人道主义法和国际人权法，同时明确人工智能出现错误或造成损害属于人为责任的原则。二是技术领域的可解释性和可追溯性原则、可靠性原则和可治理性原则，这些原则旨在克服人工智能技术本身的黑箱特征、定义不明确和非预期后果。三是伦理领域的偏见缓解原则。这一原则是为了减少技术运作受到研发人员主观偏见的影响，包括寻求最大限度减少对性别、种族等个人特征的偏见。
在同盟内部，新战略并不寻求改变盟国业已采用的标准，也不寻求影响、取代现有的国家或国际义务和承诺，而是通过六项原则的设定，划定盟国开发应用人工智能 战略的“基线标准”，为之后更高层次的标准化合作奠定原则性基础。北约计划克服不同技术标准，努力构建共同标准，包括促成盟友武器系统、通信架构等多方面的合作兼容；同时以高标准带动低标准，保证同盟内部的合作安全，确保数据标记、人工智能使用过程、输出结果等均符合共同价值观。
在组织外部，北约将作为一个整体，提升盟国在联合国、国际标准化组织 （International Organization for Standardization）、 国 际 电 信 联 盟（International Telecommunication Union）等国际组织有关人工智能治理的话语权，打造一套有利于盟国的标准体系，通过标准先行设定人工智能发展与应用的路径，既形成吸引力，又形成路径依赖，使其他国家通过主动和被动的方式向有利于盟友的北约标准靠拢。
二、北约人工智能战略形成的动因
战略的形成离不开内外条件的推动。一方面，北约人工智能战略是根据国际环境变化，基于北约同盟自身定位认知调整的结果。人工智能合作既能强化北约盟国对同盟的认同，也能以其独特而前沿的军用价值帮助北约提升同盟安全、保持军事优势等“战略再转型”目标。另一方面，美国在科技领域的竞争思维、在人工智能领域的双多边合作均对北约产生重要影响，推动北约最终出炉人工智能战略。
（一）人工智能合作有益于强化北约同盟认同
冷战结束后，外部敌人苏联的消失让北约失去团结同盟的重要抓手。两极格局的结束让北约无法像在冷战时期那样服务于美国追求霸权地位的目标，美国对跨大西洋关系以及北约的消极态度在特朗普执政时期得到明显体现。俄乌危机升级前，随着外部战略环境相对稳定，北约这一军事同盟对欧洲各国的吸引力一度有所下降。北约一直寻找能够在新环境中唤醒旧同盟、凝聚成员国认同的方式，人工智能合作成为强化各国对同盟认同的新抓手。
一是通过强调在人工智能领域面临共同的外部威胁，北约能够凝聚各国在这一领域的同盟意识。《北约2030倡议》指出，俄罗斯和中国挑战了“基于规则的国际秩序”，中国的崛起“根本改变了均势”。北约在《2022年战略概念》文件中也分别将俄罗斯和中国列为“威胁”和“挑战”。在人工智能领域，北约同样提出，“中国和俄罗斯对军事人工智能系统的投资是北约盟友必须解决的地缘政治挑战”。具体而言，北约认为对手可能通过制造虚假信息，干扰、操纵或破坏同盟人工智能技术应用等方法影响北约安全。通过不断向其成员强调共同威胁认知，北约意在鼓励盟友采取联合行动，协同发挥人工智能潜力，抵御国家或非国家行为体恶意使用人工智能而威胁集体安全的行为。
二是北约能够通过从国家到企业再到个人的人工智能战略文件发布以及一系列机制化安排，巩固盟国及各国民众在这一领域对同盟合作的集体认同。北约人工智能战略概要文件承诺，北约将在任何人工智能相关问题上进行内部协调与合作，包括各国人工智能测试中心将在北约“国防创新加速器”下展开提升盟友互操作性和信息安全的工作，将高层级对话机制化，定期召开跨大西洋人工智能论坛等。而且，北约的人工智能合作并非仅在各国官方之间横向开展，而是包含了政府与非政府以及民间的对话和合作。与其他几乎所有国家的人工智能战略一样，北约也认为民间私营部门和学术界在人工智能发展中扮演重要角色，因此其战略也注重与私营部门和学术界的合作。比如，涉及战略政治领域的科技公司将可以获取高层级对话信息，帮助塑造北约人工智能领域科技的发展。在北约推出人工智能战略后，北约科学与技术组织、北约通信和信息局于2022年5月联合发起一项人工智能“地平线扫描”项目，延揽了来自北约盟国防务研究机构、产业界和学界的80多名人工智能专家参与其中，旨在更好地理解人工智能及其对军事的潜在意义。
（二）人工智能的军用价值有助于北约“战略再转型”
冷战结束后，根据全球安全环境的变化，北约每十年左右更新一次战略概念。苏联解体后，北约的主要关注议题一度由传统安全转向非传统安全，而在进入21世纪的第二个十年后，北约战略环境迅速改变，克里米亚危机和叙利亚战争等事件相继爆发，大国竞争态势日趋显著。北约战略观再受冲击，北约近年来正经历有史以来最紧迫的一次组织转型。经过内部讨论和对外部战略关系的重新校准，如何确保同盟安全、维持军事优势重新回到北约议程的优先位置。在“战略再转型”的目标背景下，北约逐渐认识到科技优势的重要性，认为新兴和颠覆性技术对实现北约集体防御、危机管理和合作安全三项核心任务既是挑战又是机遇。
作为备受关注的新兴和颠覆性技术之一，人工智能技术能够直接强化北约军事能力、确保北约军事优势，从而助力北约“战略再转型”。具体而言，人工智能在战场上能够大幅提升军事管理、分析大数据集以及决策能力。在处理海量图片、视频和文 字时引入人工智能，能够实现抓取和分析信息自动化，在一定程度上解决战事领导者 信息掌握不足、分析难以全面的“战争迷雾”（fog of war）问题。人工智能赋能的大数据分析将大幅缩短战场决策和准备行动的时间，甚至使“极速战”（hyperwar）这一新战争形态成为可能，而决策和执行更快的一方就能取得战事优势。2022年2月乌克兰危机升级后，美国国防部利用人工智能和机器学习分析数据，生成有用的战场情报支持乌克兰。在未来，以算法和数据为核心的智能化、自动化武器装备将逐步取代地面部队和传统武器，成为国家军事实力的核心要素。
除了在战场上的直接效用外，人工智能还能服务于军队训练和演习、作战保障，并应用于信息战、舆论战。在军队训练中，人工智能可被用于开发模拟仿真训练系统，将训练中搜集的数据再分析可帮助演习复盘，从而提升军队素质，形成有利循环。在后方支援中，医疗、武器预测性维护、物流管理都能受益于此项技术。2022年2月升级的乌克兰危机中，人工智能放大了信息战、舆论战的效果，例如机器学习算法被用于伪造和识别社交媒体平台上的误导性和虚假信息。
因此，随着北约推进“战略再转型”，其对人工智能的重视程度不断提升。自2010年北约里斯本峰会提出三项核心任务以来，北约发布了大量推动军用人工智能的评论、政策、白皮书报告等，各下设组织也举办了一系列涉及各类技术议题的讨论和实践活动。2022年6月底的马德里峰会上，北约为下一个十年的同盟定位和发展推出“战略概念”文件，再次强调新兴和颠覆性技术正在改变冲突的特征，科技优势将日益对战场上的胜利产生影响。峰会前，一些盟友已经率先开展引领性合作，如美国与英国在5月签署了一份人工智能合作意向声明，设定了与人工智能准备程度（AI readiness）相关的共同战略目标。随着欧亚大陆再现战火，北约在这份新战略概念文件中对威胁上升、安全感不足的认知只增不减。北约力求利用包括人工智能在内的技术保证同盟安全，确保其在战场上决定性优势的态势也进一步加强。未来，北约还将继续鼓励其盟国加大对开发和应用人工智能技术的投资，加速实施人工智能战略，建设合作机制和平台。
（三）美国的“科技竞赢”思维引领战略形成
自北约成立以来，美国在北约的发展和各个关键议题上都发挥了引领作用，是对北约投入力度最大的成员。在人工智能议题上，美国也扮演了同样的领衔角色，尤其随着美国近年来对人工智能技术的关注度持续提升以及拜登执政后“大西洋主义精神”的回归，美国与北约盟友在这一领域合作加深，成为北约人工智能战略出台的一大动因。
在美国看来，人工智能技术优势关乎国家安全，对外可以服务于大国科技竞争，对内可以赋能社会治理，因此对人工智能开发与应用的关注度极高。近年来，美国在这一领域的投入显著提升。2019年至2021年任期的第116届国会是迄今为止最关注人工智能的一届国会，该届国会所发布的人工智能相关立法、国会及其下属机构编写的相关文件和国会研究服务局所发布报告的总数约为上届国会发布数量的三倍，各类文件中共提及“人工智能” 506 次。沿承这一趋势，仅2021年一年，该届国会就已在相关立法文件中提及“人工智能” 295次。正因如此，即使美国发布国家人工智能计划的时间稍晚于加拿大、欧盟、法国、德国和英国，美国对人工智能的投资在北约中还是遥遥领先。从2018财年到2020财年，美国联邦政府在人工智能方面的支出增长50%，人工智能成为增长最快的投资领域。据估计，美国国防部在2021财年将92.6亿美元用于 500 个人工智能研发项目，并将在 2022财年投入 100 亿美元。美国政府也致力于资助公共部门开展人工智能研发，2021财年非国防的政府部门将15.3 亿美元用于这一领域，而2022财年该领域预算则达到16.7亿。
不仅如此，相比于其他北约国家已公布的战略文件，美国的人工智能战略对人工智能军用的倾向性更大，其战略规定更详尽，近年来也已启动诸多实践应用项目，因而在北约中更能发挥引领作用。武器方面，美国国防部早在2012年就已发布“武器系统中的自动化”（Autonomy in Weapon System）指令文件，探索在美军武器系统中开发和使用自主功能。情报方面，国防部于2017年4月启动“Maven”项目，通过开发人工智能分析算法，将国防部已掌握的大量数据迅速转化为有助于作战决策的情报。指挥控制方面，国防高级研究计划局提出“马赛克战”（Mosaic Warfare）项目，寻求利用人工智能协调自主部队，赋能多域指挥控制。治理方面，美国国防部不断更新相关政策和战略指导文件，2022年6月发布的《“负责任的人工智能”战略与实施路径文件》提出六项有关人工智能设计、开发和使用的基本原则，旨在建立一个可信赖的军事生态系统。近期，美国还将乌克兰危机作为诸多人工智能项目的试验田，将人工智能应用于数据搜集、战况监测、情报分析、网络防御等多个方面。
在人工智能领域，“美国优先”和竞赢中美科技竞争是美国发展技术、布局政策的 “主旋律”，美国也致力于打造有利于美国及其盟友的科技同盟，通过调动盟友及伙伴力量实现自身目标。美国政府与军方利用其层层嵌套的同盟体系，从包括美英澳同盟、 “五眼同盟”在内的核心盟国，向北约推进人工智能合作。北约不仅能够为美国与其盟友合作提供良好机制和平台，还汇聚30个国家的公共、私营部门人才，集合盟友协同力量，能够扩大美国可用数据，帮助美国军队提升人工智能指挥和作战等能力。一方面，美国积极与北约盟国建立人工智能双边的机制，与不同的国家展开不同方面、不同层次的对话与合作，助力各国人工智能发展。如在2020 年9月，美国和英国发表“合作研发人工智能宣言”，宣布将共同打造人工智能研发生态系统。另一方面，美国将北约作为更广泛平台，甚至在同盟人工智能战略正式推出前，就已领头在北约推行多个相 关项目。目前，北约最大的军用人工智能项目“防务人工智能伙伴”（AI Partnership for Defense）就是由美国国防部联合人工智能中心（Joint AI Center）领导建立。
基于美国的人工智能观和历经数年的对外行动，北约各国对人工智能的关注度持续上升，认识到人工智能在军事方面的重要意义。加之源于美国的“安全”“威胁”“竞争”叙事被推广至欧洲各国，北约亦开始追求人工智能领域的相对优势。
三、北约人工智能战略面临的挑战
在《科技趋势：2020~2040》报告提出的八项新兴和颠覆性技术中，北约率先推出了“人工智能战略”，足见推进这一技术的决心和紧迫性，人工智能战略也将为北约发展其他新兴和颠覆性技术奠定基础。人工智能技术除单独被搭载于同盟各项任务职能发挥效益外，还将和大数据、自主性技术等相互协同，对北约未来军事能力发展产生重要影响。然而，北约的人工智能战略刚刚起步，新推出的战略文件也只是建立起各国讨论和共识的起点，无法在短期内展现显著结果。在推进人工智能战略的过程中，北约仍面临重重挑战。人工智能技术从商用、民用转向军用仍有诸多暂时无法克服的技术困难，使北约战略实践存在风险，而且北约可用于部署人工智能战略的资源不足，未能占据战略规划先机。在这个庞大的军事同盟之下，30个国家对人工智能发展的认知及现有实力也不均衡，北约与通过人工智能实现强化防务和技术实力、引领人工智能治理标准的战略意图仍有距离。
（一）军用人工智能缺陷尚存，战略实践存在风险
人工智能商用已比较成熟，但军用人工智能技术本身仍不成熟，实现从商用到军用的适应性转化仍存较大挑战。在数据输入端，“数据食谱”脆弱性（data diet vulnerability）将在人工智能被军用时遭到放大。相比于庞大的社会数据湖，北约军队缺乏从现代化战场搜集的军事数据，其输入数据不完善将使人工智能无法完美仿真现实情况，更倾向于以此前已经出现过的情形进行推演，在新形势出现时偏误可能性增大。而且，北约各盟国训练本国军用人工智能系统时所基于的数据不同，可能导致联合行动时出现非预期结果，从而产生军事危机。即使北约同盟自身掌握的数据完好并得到良好训练，输入型的数据污染仍极易发生。比如，在两个军事阵营对抗时，数据污染会在互动后由于两方智能部队所基于的数据不同而产生。
在算法层面，人工智能算法具有黑箱特征，透明度存在问题。即使是目前人工智能技术最为前沿的算法——深度学习算法模型，都仍然存在难以解释的问题，即研究人员仅能获得输入和输出数据，而无法得知其内部计算过程，因此无法对算法作出解释。在民用或商用时，为得到更高生产效率，其容错率一般更高；而一旦将这样“黑箱化” 的算法投入军用，由于战场环境瞬息万变，决策一旦做出，所有结果均不可逆，因此要求其容错率相应更低。尽管经过充分测试，失误率能尽可能降低，但各国并不会投入足够测试资金，或是不足以充分调动官僚组织测试这些复杂的系统。
在操作层面，虽然人工智能技术以“智能”为名，自主武器也以“自主”为其根本特征，但实际操作中仍然离不开人机协同。当“智能”武器系统投入使用，不可否认将提供一定战术优势，但这也将为武器操作者和决策者创造出“道德缓冲”（moral buffer），使他们更容易未充分考虑其后果就采取行动，这不仅可能带来战术决策失误，还可能造成更多伤亡。一方面，人工智能支持下的远程打击精准度进一步提升，从而能够帮助人类远离战场，减少本方伤亡，但这也使士兵不必直面对彼方的杀戮。根据军事心理学家戴夫·格罗斯曼（Dave Grossman）的实验统计，从徒手搏斗的短距离到狙击、炮轰的远距离，士兵拒绝执行攻击的情况越来越少，道德负罪感也越来越低。另一方面，“智能”武器的操作面板均为虚拟画面，从而模糊了现实与虚拟的界限，使操作者的决策过程变得抽象。
除了存在包括上述问题在内的技术缺陷外，人工智能治理归责问题仍是一大难题。任何罪责成立均包含行动和意图两方面，一旦因技术应用产生不良结果或损失，客观的技术本身却因为不存在主观意图而难以被归责，人工智能尚无社会规范意识，同时更无风险质押，因此无法承担或弥补后果，在事后惩罚“机器人”并无意义。北约人工智能战略承诺明晰人为责任以确保归责，但这样的原则暂时仅是盟国美好的愿景。因为人类指挥者或操作者通常都不能被指认为对自主武器的错误行为负直接责任，展现出人为特定意图的情况更属罕见。而且，要从编程人员、操作者、指挥者和生产者等一系列流程中确定导致错误产生的关键环节和人员，难度和成本极高。
（二）北约规划合作的时间点相对靠后，战略位置不占优势
在人工智能技术应用于战略领域的早期阶段，少数掌握相关技术的国家会利用技术进步在博弈过程中获得巨大的比较优势，即“先发优势”。美欧科技创新水平在全球范围内具有领先优势，但从同盟层面看，北约规划其人工智能合作的时间点与各大 国相比相对靠后，存在后发劣势。
一方面，在北约开始部署人工智能战略之前，被北约视为“挑战”的中国和俄罗斯已分别在2017年和2019年推出人工智能规划和战略，对这一领域已有较大投入，不仅政府对产业支持力度极大，而且已通过从企业、学界到政府间的国际合作产生了在人工智能技术应用于战略领域的早期阶段，少数掌握相关技术的国家会利用技术进步在博弈过程中获得巨大的比较优势，即“先发优势”。美欧科技创新水平在全球范围内具有领先优势，但从同盟层面看，北约规划其人工智能合作的时间点与各大国相比相对靠后，存在后发劣势。一方面，在北约开始部署人工智能战略之前，被北约视为“挑战”的中国和俄罗斯已分别在2017年和2019年推出人工智能规划和战略，对这一领域已有较大投入，不仅政府对产业支持力度极大，而且已通过从企业、学界到政府间的国际合作产生了广泛国际影响力。
另一方面，同为国际组织，欧盟对人工智能的关注和部署远先于北约，目前欧盟所有成员国均已推出人工智能战略，在人工智能治理领域的影响力也大于北约。在欧盟谋求“战略自主”的影响下，北约的后发位置不利于其与欧盟协作发力，这将尤其 体现在人工智能的治理方面。欧盟是国际社会重要的“规范性力量”，在人工智能领域，欧盟亦推出一系列道德伦理、技术规范的详细顶层设计，是全球人工智能变革性技术治理规范的先驱者和示范者。比如，2019年4月，欧盟人工智能高级别专家组发布《可 信任的人工智能伦理准则》，提出七项可信任的人工智能的具体标准要求，强调人工智能发展和应用需遵循伦理规范性和技术鲁棒性。2021年4 月，欧盟委员会提交了关于欧盟人工智能监管框架的法案，这一法案的域外适用及其可能产生的示范效应（“布鲁塞尔效应”），代表了全球范围内对人工智能进行横向监管的首次尝试。而相比于欧盟已十分详细的监管和治理规则，北约对人工智能治理的协调工作才刚刚起步，具体内容仍比较模糊。虽然欧盟承诺将在北约框架下实施其“战略自主”和防务能力建设，双方也已开始进行人工智能相关的对话交流，比如2018年发布的“欧盟—北约合作联合声明”强调了两个组织合作提高应对混合威胁的能力，但是基于北约的后发位置，其要超越欧盟的“布鲁塞尔效应”而建立“北约标准”并在同盟内外推广存在一定障碍。
（三）同盟可支配预算有限，战略部署资源不足
北约为推进战略开创性地设立了北约创新基金，从而能够一定程度调动来自各国的私人投资，而各盟国自身对于防务和新兴技术的投资也是战略能否顺利推进的重要指标。由于北约各盟国经济发展情况、国家发展战略目标不同，大部分北约国家对防务和新兴技术的投资力度尚低，因而同盟可用于投资人工智能技术的预算依然有限。
2006年召开的北约里加峰会上，各盟国就间接资助1份额达成协议，每个成员国应把每年国内生产总值中2%的资金用于国防开支，其中应包含20%的装备采购和开发。然而，这两个目标自被设定以来就始终难以达成。在目标设立的次年，全球经济危机的爆发严重影响各国履行承诺，许多盟友用于防务开支的资金份额缩水。2014年，随着克里米亚危机爆发，北约对外部环境的认知评估发生变化，盟友在威尔士峰会中又批准了新的《国防投资承诺》，呼吁各盟国致力于在十年内达成两个间接资助目标。数年以来，北约盟国的国防开支有所提升，但涨幅并不明显，仍有许多国家并未达到两个目标。根据北约估算数据，直至2021年，除冰岛（不设常备军）外的29个北约国家中仅有8个国家达到2%目标，同时有8个国家未达到20%目标（见图 1）。
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北约认为，用于采购和开发装备的资金是实现现代化军队的关键指标，如果其支出未能达到国防开支的 20%，设备过时的风险就较大，这将使盟友之间的能力差距越来越大，互操作性差距也将拉大。当前的防务支出情况已基本显示出对新技术在短期内的投资额度无法满足其发展需求，而人工智能仅是新兴装备中的一个部分，其投资力度更难保证。2022年乌克兰危机的升级使北约各国再一次认识到提升防务投入的重要性，以德国为代表的许多盟国已经承诺将以更快速度提升其国防投入，但北约对2022年开支情况的预测数据显示，将有14个国家的国防开支占国内生产总值比率相较于2021年出现下降。根据目前的投入情况和北约盟国历史承诺的兑现率看，无论是在人工智能军事应用方面，还是其他防务投入方面，距离盟国都达到北约设定的两个目标仍然遥远。
（四）盟国间认知与实力差距较大，短期内难以协调
北约各盟国对人工智能的定义和看法不同，因而其发展目标不同，希望从北约人工智能联合中所汲取的收获也不同，这是北约联合行动的第一重障碍。一方面，各国对将人工智能用于军事领域的态度不一致。除美国、法国和英国外，目前北约其余国家均未出台专门的军用人工智能战略。显然，北约人工智能战略更多关注其军用价值，但人工智能军事化合作存在着盟友信任问题，缺乏政治互信的人工智能军事化合作会放大被盟友抛弃的恐惧。另一方面，各国对人工智能治理的立场存在“温差”。比较欧盟与美国的人工智能战略可以发现，欧盟更加注重伦理标准而非科技标准，美国则基于大国竞 争视阈，为防止严苛标准阻碍创新研发速度，更倾向于采用宽松的治理标准。另外，基于不同的文化、族裔情况，各国对人工智能伦理问题的看法也不同。而在大集团内部，各国需要达成统一认知、共同目标，故而在具体问题上形成一致决策和部署较为困难。
即使各盟国能够在认知和目标上达成一致，北约盟国本身人工智能发展水平和施策力度仍存在差距，这成为北约联合行动的第二重阻碍。虽然人工智能是一项关键新兴技术已成为全球共识，但各国开始关注、研发和重点投资这项技术的时间点存在先后，且新技术的诞生总是依赖于此前的经济积累、技术经验等，因此“马太效应”在科技发展中十分显著。美国、英国以及法德等大国在人工智能方面的领先地位明显，一些小国则相对滞后。
在创新层面，各国人工智能创新能力可从其发表的论文和专利数量和质量得以观察。根据Statista 全球统计数据库，从2016年至2020年，美国是北约各国中产出人工智能论文或专利最多的国家，约有 44400份成果；英国位居北约第二位，其成果数量则远低于美国，仅有约16000份成果，为美国成果数量的36%。此外，牛津洞察中心2019年根据治理、基础设施与数据、技能与教育以及政府与公共服务提出了一项政府人工智能准备程度指数。根据这项指数排名，北约30个国家的指数排名都在世界平均水平之上，但不均匀地分布于第2名至第83名之间，由此可见其前沿国家与末端国家的潜在发展能力差距显著。
在政策层面，政府对这项技术的重视程度可以从其是否推出相关发展战略、政策及其投资力度观察。北约目前已有25个国家公布了本国国家人工智能战略或计划（见表1），美国、英国、法国、德国在战略部署队伍中位于“第一梯队”，而冰岛、阿尔巴尼亚、黑山、斯洛伐克和北马其顿至今仍未公布人工智能发展战略。同时，根据各国已公布的战略或文件，可以发现资金投入力度相差较大。
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北约要实现其战略意图，必须首先协调上述分歧和差异，但各国短期内能够用以协调的外交资源较为有限，对人工智能议题的协调可能被其他更紧迫的议题掣肘。2022年乌克兰危机升级后，欧洲经济受到严重打击，能源、粮食、金融市场都出现较 大震荡，欧洲各国主要关注点明显向如何保障国内市场稳定转移，而非将外交资源投注于协调新技术上的分歧。而且在地缘政治博弈尤其是乌克兰危机的背景下，北约更多关注如何及时应对眼前危机，规划和推进内部具体领域发展的精力将有所分散。
结语
北约人工智能战略的出台再次体现北约正在网络空间奉行进攻性战略，努力抢占人工智能的战略制高点。目前，该战略的效果尚不明显，人工智能赋能同盟的效果仍需时间检验。如果北约能够克服挑战，同盟的防务和技术实力以及治理影响力将显著受益于此项技术，极可能以新一轮技术竞赛为牵引，对国际格局和国际安全形势产生新冲击。值得注意的是，这一战略也充分体现出以美欧为主体的西方国家力推人工智能军事化和同盟化的两大趋势，谋求维持同盟科技和军事实力的相对优势，确保地缘政治竞争中的绝对安全。
从长远看，北约人工智能战略走向也将继续受到中美战略博弈的深刻影响。在乌克兰危机升级的背景下，美国并未改变其战略东移态势，也没有改变以战略竞争为主线的对华政策，反而试图绑定欧亚和“印太”两大地缘板块、绑定俄罗斯与中国两大 “竞争对手”。2022年6月的北约峰会甚至邀请日本、韩国参会，足见美国推动北约 “印太化”的态势将日益清晰，北约人工智能战略所涉及的技术和标准合作可能扩散至美日、美韩等美国在“印太”的军事同盟体系，人工智能可能成为美国打造“北约+” 的重要抓手之一。例如，韩国国家情报院已经加入北约合作网络防御卓越中心（NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence），该中心旨在为北约成员国及合作伙伴在网络防御研究、培训和演习领域提供专业信息，加强北约成员国及合作伙伴网络防御能力、合作及信息共享。上述动向既是利用北约发展人工智能的机遇投资美国自身创新能力、增强与中国的全面竞争能力，也是为了提升盟友的军事和互操作能力、调动欧洲和“印太”盟友共同塑造中国战略环境，而这种趋势将导致中国面临更加严峻复杂的周边环境和科技挑战。
北约推动人工智能军事化的关键问题还在于，如果北约走向“印太化”，中国应当如何应对。技术方面，中国要牢牢把握既有数据和应用优势，利用国家力量集中创新资源，继续加大对人工智能发展的投入，激发科研机构的活力；同时继续利用在国 际交往方面的红利，在市场、技术、人才、标准等方面保持开放的交流心态，吸引全球科技人才。治理方面，中国应警惕北约为首的西方阵营打造不利于中国或旨在遏制中国发展的标准和规则体系，应充分利用国际法和国际平台，掌握制定人工智能治理国际规则的主动性，根据自身需求与国际社会普遍关切主动提出具有全局观的治理倡议。此外，人工智能军事化可能冲击全球战略稳定，此项技术的特点也让建立相关国际军控和防扩散机制变得困难。因此，中国也应择机加强与北约在军用人工智能定义、测试标准、监管规则等方面的接触与沟通，防止双方出现误解误判，探索与北约及其成员国建立相关危机管控机制。
（一）上合组织发展面临的外部环境
随着大国竞争走向全面性、系统性和对抗性，世界主要行为体在欧亚大陆的竞争态势有所上升。2019年6月，欧盟出台了《欧盟与中亚：更坚实伙伴关系的新机遇》，该文件是对欧盟2007年版中亚战略的升级，为欧盟深度介入中亚事务重新做出了战略谋划。2021年9月，欧盟正式提出了抗衡“一带一路”倡议的“全球门户” （Global Gateway）计划，该计划涵盖欧亚地区。欧盟计划调动各方力量，为该计划的实施注入高达3000亿欧元的资金，优先投资数字化、健康、气候、能源、交通和教育等领域。2020年2 月，美国公布了名为《美国的中亚战略（2019—2025）：加强主权和促进经济繁荣》的中亚新战略文件，明确指出在中亚地区将加强对俄罗斯和中国的遏制，并重新界定了美国在该地区的比较优势。2021年6月，美国在G7峰会期间发布了“重建更好世界”（B3W）倡议。欧盟和美国的新中亚战略及全球基础设施建设计划，尽管存在许多不同之处，但两者均有在欧亚地区加强对中国、俄罗斯遏制的战略意图，特别是美国欲与中、俄开展地缘政治竞争的意图展露无遗。倘若美欧的中亚战略与全球基建方案相互衔接并协作推进，试图从广袤的欧亚大陆两端协同发力，将对中国“一带一路” 建设形成犄角之势。此外，印度、日本、韩国和土耳其等也不断试图扩大对中亚的影响力。不仅如此，相关国家和国际组织基于各自的地缘空间规划，在欧亚大陆推出了一系列具有竞争性的多边方案或倡议。尽管不同的地区方案有助于促进成员国发展的多元化和发展空间的拓展，但也使上合组织面临较大的发展压力。尽管如此，上合组织仍然面临较为有利的地区环境。这是因为，尽管大国在全球层面日益表现为更具综合性的国际地位竞争。然而，大国竞争的重点区域目前仍主要集中在亚太地区，上合地区是大国战略竞争相对薄弱的地缘政治板块。
未来十年，上合组织的发展仍面临较为有利的外部环境，还在于以下几个原因。第一，中俄全面战略协作伙伴关系将长期保持并不断深化。第二，美国等西方国家和国际组织对上合组织发展的影响力相对有限。美国对上合组织发展成为反美集团的担忧未曾消除。不过，美国对上合组织发展产生的负面影响可能并没有过去判断的那么大。可以说，美国对上合组织的存在与发展并没有构成显著的威胁。美国决策层关于上合组织具有政策指向性的言论并不多。仅从这些公开话 语来看，至少可以判断美国对上合组织的威胁认知不高，并且美国政府对上合组织较少展现出强烈敌意或明显的遏制行为。不过，美国学界与智库不乏对上合组织的贬抑或唱衰的论调，但这些不同声音似乎没有对美国决策层关于上合组织的 态度产生明显的影响，也没有对上合组织的发展产生实质性的影响。第三，中亚国家多元平衡对外政策不会发生根本性的改变。中亚国家整体上始终奉行多元平衡的外交政策，在优先发展与俄罗斯特殊关系的同时，致力于与所有方向的国 家、国际组织和地区倡议等进行合作。尽管中亚各国运用多元平衡外交政策的娴熟程度和效果有所差异，但由于奉行多元平衡外交政策关乎中亚国家的生存、安全与发展利益，各国不会轻易改变。因此，尽管外部环境的变化会对上合组织的 发展产生一些负面影响，但决定上合组织未来发展的主要因素不在外部环境，而在内部。
（二）上合组织发展面临的内部环境
当前，影响上合组织发展的主要内部因素，在于成员国之间的差异性与彼此关系的复杂性，这在上合组织的发展历程中前所未有。上合组织在成员国对外交往中的定位不同，成员国与上合组织的亲疏远近关系也明显不同。换言之，各成员国与上合组织之间的心理距离存在较大的不均衡性。对中亚成员国来说，上合组织是其参与的众多多边机制中的一个，为中亚国家的多元化发展提供了一种选 择。中亚国家积极参与上合组织事务受到获取物质收益的驱动，也将上合组织视为抵御西方规范性力量的依靠。除与上合组织保持密切的关系之外，中亚国家似乎同时满足于与西方国家和国际组织保持良好的合作关系。俄罗斯在欧亚地区具有自己的地缘战略设想，其主导下的欧亚经济联盟和集体安全条约组织，也能够部分满足俄罗斯维持与独联体国家之间经济与安全合作的需要。上合组织对俄罗斯维持在中亚各领域的影响力，以及推动欧亚经济联盟和“大欧亚伙伴关系”的发展是一种有益的补充。作为上合组织中的大国，俄罗斯对上合组织发展的思想理念投入尚显不足。印度并不期望通过加入上合组织调适与中国的关系，而主要是为其与俄罗斯以及中亚国家的合作提供一种渠道，并展现其对地 区事务的参与。印度一方面积极参与上合组织与金砖机制，另一方面热衷于参与“四方安全对话”，将自身打造成为美国“印太战略”的核心支柱。因此，印度对上合组织持有复杂的心态，也对自身作为上合组织成员国的身份认同比较有限。中国在上合组织中具有较强的主人翁意识，在人力、财力、理念和情感方面为上合组织的发展倾注颇多。成员国对上合组织不同的定位，以及他们持有的不同心态，导致成员国对于上合组织发展的作用力分布在不同的方向，难以形成推动上合组织发展的强劲合力。经过二十余年的发展，关于新形势下上合组织“需 要实现什么样的发展、怎样发展”这一重大问题，成员国之间尚且缺乏有效的共识。
成员国围绕上合组织形成的复杂心理结构，也受到国家间关系的影响。上合组织之所以能够成立某种意义上源自中、俄之间的战略协作，中俄高水平关系被视为上合组织平稳发展的政治保障。不过，中俄差距持续扩大。随着中国综合国力，尤其是在欧亚地区经济影响力的不断增强，以及2013年以来“丝绸之路经济带”的实施，俄罗斯对上合组织的发展重心逐渐滑向中国一侧有所担忧。这不仅意味着俄罗斯在自己传统势力范围内的影响力和地位将受到挑战，而且中亚国家经济合作的优先方向将被吸附到中国方向。俄罗斯积极支持印度加入上合组不乏这方面的考虑，利用中、印之间的复杂关系，可以提高俄罗斯在上合组织中的话语权，从而使上合组织内部的权力结构维持在相对平衡的状态。俄罗斯与印度始终保持良好的合作关系，发展两国关系对俄、印维持自身的大国地位和独立自主身份具有特殊的意义。在军事技术与能源领域，两国存在较大的共同利益。中、俄、印之间的关系现状能够避免任何一个成员国在上合组织中形成主导性优势。从目前的状况来看，印度的加入对上合组织权力结构的影响还有待观察，但却使上合组织的议程设置及就地区和国际事务达成一致立场的难度增加。尤其是在涉及中国的议题上，印度往往持明确的反对立场。尽管成员国均不愿意看到中、印或印、巴之间的领土争议卷入上合组织，但时有复发的边境冲突产生的负面影响已经超出了双边关系层面，冲击并影响到了上合组织的凝聚力和行动能力。而在上合组织框架内通过建立某种形式的调解机制，使成员国间的领土争端得到有效缓解的可能性较小。整体来看，国家间竞争、边境冲突、族群冲突、领土争端、水资源争夺等，将是长期影响上合组织成员国之间关系的因素。
注：本文选自《国际论坛》（2022第5期），第1—24页。由于篇幅所限，参考文献及注释已省略。
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