城投债务透视（12）：西安篇
摘要
■西安市债务问题的背景。西安下辖11个区、2个县，内有全面代管的西咸新区和“四区一港两基地”共八大开发区。近年来，西安的债务问题较受关注，主要来自三个方面。（1）开发区数量众多，在构成西安经济增长引擎的同时，也累积了较高的债务。西安八大开发区2021年贡献了西安市GDP的52.6%，但广义债务规模（地方政府债务余额+城投有息负债余额）占全市的比重达到72.1%。（2）开发区大额举债推动西安整体债务率处于偏高水平。2021年末西安宽口径债务率（（地方政府债务余额+城投有息负债余额）/综合财力）达到429%，明显高于省会城市中值（255%），也高于大多数的西北城市。（3）各区实力分化显著，近年来，部分弱财力区域出现非标违约舆情。
■西安市债务问题的五个特征。（1）广义债务规模和宽口径债务率偏高。2021年末，西安广义债务余额为12615.1亿元，在全国地级市中居第7位；宽口径债务率在全国地级市中居第12位；广义债务中融资平台有息债务占比达到74.4%。（2）债务集中于八大开发区，西咸新区和高新区合计贡献近半数债务。八大开发区地方政府债务余额占全市的53.5%、城投有息负债余额占全市的78.6%。债务规模最高的是西咸新区和高新区，二者广义债务规模合计占全市的45.9%。（3）区域财政实力和债务压力明显分化，多数开发区债务率偏高。西安的行政区多数债务率不高，但财政实力分化显著，非中心城区的财政自给率普遍较弱；开发区则多数债务率偏高，但总体财政实力尚可，财政自给率集中分布在60%-100%之间。（4）部分开发区非标融资占比较高。西安城投平台整体对非标融资的依赖度偏高，2021年末披露数据的城投平台非标融资占有息负债的比重达到31%，其中航天基地、临潼区、浐灞生态区、西咸新区、高新区非标融资占比均在30%以上。相比之下西安城投平台对债券融资的依赖度不高。（5）部分区域城投债务短期化明显。2021年末，曲江新区、航空基地、国际港务区、未央区和高新区的城投短债占比高于30%，分别达到40.2%、38.4%、31.1%、30.5%和30.4%。从城投债来看，2022年6月末碑林区、曲江新区、长安区一年内到期的城投债占比在40%以上。
■西安市债务问题的化解进展。（1）化解措施。近年来西安市积极化解隐性债务风险，从历年预算执行报告来看，2018年全面落实债务风险化解及应急处置机制；2019年实行举债负面清单制、终身问责制和问题倒查制；2020年强化隐性债务统计监测；2021年推动融资平台整合升级；2022年完善防范化解隐性债务风险长效机制。结合陕西省相关文件来看，两类债务管控措施值得关注：①推动城投平台整合转型。2020年陕西省发改委、财政厅出台《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》，从平台数量、整合模式、资产规模、信用评级等方面提出转型目标。②防控国有企业债券兑付风险。2020年11月陕西省国资委发布《关于进一步加强监管企业债券融资管理防控债务风险的通知》，提出了负债率警戒线管控、加强债券存续期管理等措施。（2）化解效果。2022年以来，西安市城投平台债券融资整体相对顺畅，净融资维持正值，平均发行期限有所上行、平均发行成本总体平稳。从信用利差来看，市场对于西安不同等级平台的认可度分化较大，对于多数区级平台相对谨慎。AAA品种上半年平均信用利差下行43BP，AA+、AA品种信用利差下行不明显。
■风险提示：数据处理偏差，城投监管超预期等。
正文
1西安市债务问题的背景
西安是陕西省省会、副省级城市，是国务院批复确定的中国西部地区重要的中心城市，关中平原城市群的核心城市。西安下辖11个区、2个县，主导产业包括电子信息制造、汽车制造、航空航天、装备制造等。
近年来，西安的债务问题较受关注，主要来自三个方面：
（1）开发区数量众多，在构成西安经济增长引擎的同时，也累积了较高的债务。西安有八大开发区，包括2021年全面代管的西咸新区和“四区一港两基地”，即高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）、经济技术开发区（以下简称“经开区”）、曲江新区、浐灞生态区、国际港务区、国家民用航天产业基地（以下简称“航天基地”）和阎良国家航空高技术产业基地（以下简称“航空基地”）。从经济贡献来看，2021年八大开发区GDP占西安市的52.6%。2022年5月西安市委、市政府印发《关于推进开发区高质量发展的指导意见》，进一步提出到2025年开发区GDP总和占全市的比重达到60%左右。构成西安经济增长引擎的同时开发区也累积了庞大的债务规模，2021年八大开发区广义债务（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额）为9099.6亿元，占全市的比重达到72.1%，多数开发区宽口径债务率处于偏高水平。
（2）开发区大规模举债推动西安整体债务率处于偏高水平。同全国其他省会城市相比，2021年西安财政自给率为58%，低于省会城市中值，而宽口径债务率（（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额）/综合财力）达到429%，明显高于省会城市中值。西安的宽口径债务率也明显高于大多数西北城市。
（3）西安各区域实力分化显著，近年部分弱财力区域出现非标违约舆情。西安各区产业发展水平、财政实力和债务压力差距较大。2019年以来，部分弱财力区域城投出现非标违约舆情。
2西安市债务问题的五个特征
2.1. 广义债务规模和宽口径债务率偏高
西安的广义债务规模、宽口径债务率在全国地级市中均处于前15的水平。2021年末，西安广义债务余额为12615.1亿元，在全国地级市中居第7位；其中地方政府债务余额3230.9亿元，融资平台有息债务9384.1亿元，融资平台有息债务占广义债务的74.4%，在全国地级市中居第25位。2021年末西安宽口径债务率（（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额）/综合财力）为429%，在全国地级市中居第12位，在西北地区明显高于大部分地级市。
2.2. 债务集中于八大开发区，西咸新区和高新区合计贡献近半数债务
西安数量众多的开发区贡献了绝大部分的政府广义债务，其中西咸新区和高新区的举债规模遥遥领先。2021年末，开发区广义债务规模达9099.6亿元，占全市的72.1%，其中西咸新区和高新区合计占45.9%。（1）从显性债务来看，2021年末西安全市地方政府债务余额3230.9亿元，开发区占比达到53.5%，其中西咸新区地方政府债务余额724.9亿元，占全市的22.4%；（2）从城投债务来看，2021年末西安城投平台有息债务总额9384.1亿元，开发区占比达到78.6%，行政区仅占4.3%。在开发区中，西咸新区和高新区城投有息负债规模为2414.8亿元和2395.8亿元，占全市的25.7%和25.5%。
2.3. 区域财政实力和债务压力明显分化，多数开发区债务率偏高
西安各区的财政实力和债务压力分化显著，以全市各区指标均值分界，可将西安的13个行政区和8个开发区划分为四类颜色。
（1）绿色：财政实力较强且债务率不高的地区，包括经开区、未央区、莲湖区、碑林区、雁塔区等，主要位于西安中心城区。
（2）蓝色：财政实力相对偏弱但债务率相对不高的地区，主要包括临潼区、阎良区等非中心区域的行政区。
（3）黄色：财政实力较强但债务率较高的地区，以开发区为主，包括航天基地、曲江新区、高新区等。
（4）红色：财政实力偏弱且债务压力偏大的地区，以开发区为主，包括航空基地等。
总体看，西安的行政区多处于蓝色和绿色类别，宽口径债务率相对不突出，且中心城区的财政实力强于非中心城区；而开发区多处于红色和黄色类别，宽口径债务率偏高，财政自给率总体尚可，较为集中地分布在60%-100%之间。
2.4. 部分开发区非标融资占比较高
从融资渠道来看，西安城投平台整体对非标融资的依赖度偏高。2021年末，西安披露数据的城投平台非标融资占有息负债的比重为31%，其中航天基地、临潼区、浐灞生态区、西咸新区、高新区非标融资占有息负债的比重均在30%以上，航天基地达到38%。
西安城投平台对债券融资的依赖度相对不高。2021年末，西安披露数据的城投平台债券融资占有息负债余额的比重仅21%，除临潼区和曲江新区外，其余区域债券融资占有息负债的比重均在30%以下。但西安存量城投债中私募债占比略高，全市各区存量城投债中私募债占比为52.7%。
2.5. 部分区域城投债务短期化明显
2021年末，西安全市城投平台有息负债中平均短债占比为23.9%。其中，曲江新区、航空基地、国际港务区、未央区和高新区的城投短债占比高于30%，分别为40.2%、38.4%、31.1%、30.5%和30.4%；西咸新区、新城区、碑林区和经开区的城投短债占比高于25%，分别为28.1%、27.7%、25.9%和25.9%。
截至2021年6月30日，全市存量城投债中一年内到期的债券占比为28%。其中，碑林区、曲江新区、长安区占比达到40%以上；西咸新区、国际港务区、航天基地占比在30%以上，分别为35.3%、30.9%、30.1%。
3西安市债务问题的化解进展
3.1. 化解措施
近年来西安市积极化解隐性债务风险。从历年预算执行报告相关表述来看，2018年全面落实债务风险化解及应急处置机制；2019年实行举债负面清单制、终身问责制和问题倒查制；2020年强化隐性债务统计监测；2021年推动融资平台整合升级；2022年完善防范化解隐性债务风险长效机制。
3.1.1. 城投平台整合转型
2018年起陕西省开始强调融资平台公司的整合升级和转型发展。2018年7月6日，陕西省财政厅印发《关于推进我省融资平台公司转型发展的意见》（陕财办预〔2018〕66号），明确分类推进融资平台公司市场化转型的路径，分类剥离融资平台原承担的政府性债务。2020年10月19日，陕西省发展和改革委员会、陕西省财政厅联合印发《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》（陕发改投资〔2020〕1441号），从平台数量、整合模式、资产规模、信用评级等方面提出转型目标。
3.1.2. 防控国有企业债券兑付风险
“永煤事件”后，陕西省较为重视国有企业债券兑付风险的防控。2020年11月30日，陕西省国资委发布《关于进一步加强监管企业债券融资管理防控债务风险的通知》，从债券发行规划、债券存续期管理等方面防控企业债务风险。其中提及：1）坚持严格的负债率警戒线管控制度，对资产负债率超过省国资委确定的警戒线的企业，以及盈利能力较低，还款能力较差的企业，省国资委建立债券发行工作会审会和联签制度，从严审批。2）加强债券存续期管理，建立常态化报告机制。债券存续期内，各企业要严格按照发债方案和募集资金用途使用，其中置换高成本存量债务的资金比例不能过低；各企业对发行债券应于债券兑付日30天前明确偿债资金来源，对于可能影响兑付能力或债券持有人权益的重大事项，应当迅速启动应急预案并向债券监管部门及省国资委报告。
3.2. 化解效果
2022年以来，西安市城投平台债券融资整体相对顺畅，净融资维持正值，平均发行期限有所上行、平均发行成本总体平稳。从信用利差来看，AAA品种（市级2家，高新区、西咸新区、曲江新区各1家）认可度明显高于中低评级品种，2022H1西安AAA、AA+、AA城投平均信用利差分别下行43BP、9BP和10BP。
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