【理论头条】面临重大疫情事件 必须把握应对基点

本次新冠肺炎疫情应对工作，再次暴露出许多本已存在的隐患，尤其是有关法律法规的规制，以及理解、适用，都存在比较严重的问题。现就重大传染病疫情事件应对启动的基点问题，结合现行有关规范浅议如下。

“重大传染病疫情”，指《传染病防治法》第二十五条（现版第四十二条）所称的传染病的暴发、流行（《中华人民共和国传染病防治法实施办法》（中华人民共和国卫生部令（第17号））第七十三条）。要想及时、准确、有效应对重大传染病疫情事件，必须明确应对机制启动的逻辑基点。

一、现行规范

1、对疾病预防控制机构的要求：

《传染病防治法》第三十三条规定：“疾病预防控制机构…接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门…”第四十条规定：“疾病预防控制机构发现传染病疫情或者接到传染病疫情报告时，应当及时采取下列措施：（一）对传染病疫情进行流行病学调查，根据调查情况提出划定疫点、疫区的建议，…并向卫生行政部门提出疫情控制方案；（二）传染病暴发、流行时，对疫点、疫区进行卫生处理，向卫生行政部门提出疫情控制方案，并按照卫生行政部门的要求采取措施；…” 《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（中华人民共和国卫生部令第 37 号）第二十四条完全重复了本条。

2、对当地政府的要求：

对当地政府，《传染病防治法》第四十一条规定：“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；…”第四十二条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：…”《中华人民共和国传染病防治法实施办法》（中华人民共和国卫生部令（第17号））第五十二条对此条略有细化。《传染病防治法》第四十三条规定：“甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；…县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。…”

此外，《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》有一些宏观的表述，甚至包括《国家突发公共卫生事件应急预案》，于传染病疫情应对而言尚欠缺具体可操作性内容。

二、分析

    1、对于疾控机构：

   “接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时”，就“应当立即报告当地卫生行政部门”。在“发现传染病疫情或者接到传染病疫情报告时”就应当“根据调查情况提出划定疫点、疫区的建议，…并向卫生行政部门提出疫情控制方案；”到了“传染病暴发、流行时”（即重大传染病疫情）则要“对疫点、疫区进行卫生处理，向卫生行政部门提出疫情控制方案”。看来，疫点、疫区是重大传染病疫情事件应对的基准点。

    2、对于政府：

疾控机构履职的结果是政府的应对。第四十二条规定的控制措施，似乎并未明确前提条件。但，结合第四十三条，很明确，一，“甲类、乙类传染病暴发、流行时”（即重大传染病疫情），县级以上地方人民政府“可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区”。“可以”，似乎是可选择性的，并非必须。但，“县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。”针对“重大传染病疫情”的“本法第四十二条规定的紧急措施”，可以“在疫区内采取”，那么，非疫区，也就缺乏采取“本法第四十二条规定的紧急措施”的授权了！亦即，“本法第四十二条规定的紧急措施”，即“（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。”，外加“对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫”，只能运用于“疫区内”！至于进一步强度的“封锁”措施，见《传染病防治法》第四十三条第二款，“省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。 ”“封锁”的前提是“甲类传染病疫区”！当然，新型冠状病毒感染的肺炎系“乙类，按甲类控制”，在控制方面，等同于甲类。可见，尽管现行法律规制字面意思未尽明了，但深入制度设计的本旨，并综合不同法条来理解，我们可以得出结论：“疫区”是政府应对重大传染病疫情事件的逻辑基点！

 三、讨论

由以上规定及解析可以看出，在重大传染病疫情事件应对的启动阶段，尤其是对政府究竟有那些细节性的规则，现行诸多法律法规规章内容不够清晰。但是，其中，对“疾病预防控制机构”的规定，相对详实，具有可操作性，且责任重大。特别值得注意的是，《传染病防治法》和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》的“根据调查情况提出划定疫点、疫区的建议”，是重大传染病疫情事件应对启动的基础。但，如何“提出”，向谁提出，提出后，本级卫生行政部门或者政府应如何回应，欠缺详实规范。 《传染病防治法》第四十三条的“…县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。…”的规定，《国家突发公共卫生事件应急预案》的“甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级地方人民政府决定，可以宣布疫区范围；…”，均用了“可以”一词，显得模糊轻忽。

《国家突发公共卫生事件应急预案》规定：“适用范围 本预案适用于突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件的应急处理工作。”就传染病事件来说，《国家突发公共卫生事件应急预案》规定：“附则 名词术语 重大传染病疫情是指某种传染病在短时间内发生、波及范围广泛，出现大量的病人或死亡病例，其发病率远远超过常年的发病率水平的情况。”这显然就是指的传染病的爆发、流行的严重的阶段。而此时“其病原体向周围播散时所能波及的地区”就是“疫区”（《传染病防治法》第七十八条）。即，启动预案以应对疫情，以监测到传染病爆发流行，并确定了疫点或疫区为根基。即，依据《国家突发公共卫生事件应急预案》启动的高级别应急反应，必须以重大传染病疫情等事件为指征，此时的前提条件就是存在疫点或疫区。

四、结论

在传染病防治和突发事件应对领域，我国初步建立了系列的法律法规规章体系，但，制度设计的明确性，内在的关联性、协调性、逻辑性、统一性均有待提高。尤其是在重大传染病疫情事件的应对流程的启动阶段，存在操作的细则不明晰等弊端。尤其是，疫情事件发生后，疾病预防控制机构的“提出划定疫点、疫区的建议”，以及政府的“宣布疫区”，缺乏细节性规则，强制力不足。揆诸于上述系列法律法规的内在意蕴，启动应对重大传染病疫情反应后采取的控制措施的强度依据和指向，均是“疫点”或“疫区”！舍此，则后续措施的合理性、合法性就值得商榷了。

五、建议

1、统筹研究上述系列法律法规规章，一并修订，而不宜零散进行。

2、先对《突发事件应对法》予以完善，并以全国人大的基本法律位阶发布，以起到统领作用。

3、《突发公共卫生事件应急条例》应予以修订，并由全国人大常委会制定的法律予以颁布。

4、在《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应对法》的基础上，修订完善专业性的《传染病防治法》及其配套规范。

（作者胡晓翔 中国卫生法学会常务理事学术委员会副主任委员）