李立国 张海生 | 国家治理视野下的高等教育治理变迁——高等教育治理的变与不变
摘要: 中国高等教育治理变迁70年，大致经历了中国高等教育制度的探索与建立（1949～1977年）、中国高等教育办学体制和管理体制改革（1978～2011年）以及以治理体系和治理能力现代化改革为旨归（2012至今）三个阶段。从70年的治理变迁中不难发现，我国高等教育改革发展呈现出鲜明的中国特征，主要体现为：始终坚持和完善党的领导、政府政策始终发挥主导作用、高等学校内部治理的基本制度框架始终是党委领导下的校长负责制等。这些相关治理制度在高等教育实践中不断形成、确立、完善和定型，并逐渐成为中国高等教育治理的根本制度。同时，在这70年中，中国高等教育治理在高等学校的法律地位、学术权力在高等教育治理中的作用以及全球化背景下中国高等教育治理方式等三个方面都发生了转变。未来，在国家治理视域下，中国高等教育治理应着重考虑如何将制度优势转化为治理效能。
关键词：国家治理；高等教育治理；治理体系和治理能力现代化；治理效能
一、问题提出
2019年10月，中共十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》重点论述了“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大议题，并明确提出国家进行治国理政的总体目标和行动计划。这就为接下来中国的改革发展提供了现实指引，也为把我国的社会主义制度优势更好地转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力保证。
高等教育作为国家事业的重要组成部分，其治理体系和治理能力现代化的有效实现也是国家治理体系和治理能力现代化得以全面实现的重要标志。随着“国家治理能力和治理体系现代化”不断被提上议事日程，关于高等教育治理体系和治理能力的研究也逐渐增多，研究的重心也开始发生转向：从静态的制度、结构、模式的探讨转变为对高等教育治理能力的研究；从治理主体转向治理规则；从治理体系转向治理能力；从治理目标转向治理效能。因此，在新中国成立70周年之际，在高等教育治理体系和治理能力研究发生重大转向的新形势下，我们必须改变以往多从学术史进行高等教育治理变迁研究的路径依赖，应从国家治理的高度来审视新中国成立以来高等教育治理变迁的轨迹，也就是要将高等教育置于更为宏观的大背景中。这样，有利于我们更为准确地把握新中国成立70年来高等教育治理变迁的历程、主要特征和未来趋势，从而为我们今后高等教育治理体系和治理能力现代化的有效推进提供政策指引和实践基础。系统总结新中国成立70年来高等教育制度建设的经验，还有利于明确以下问题：我们应该坚持和巩固什么样的高等教育制度；我国高等教育的制度优势是什么；如何将制度优势转化为治理效能，并在治理实践中补齐制度短板，提高制度执行能力，不断推进高等教育治理现代化。鉴于以往针对高等教育治理变迁的研究多侧重于历史梳理和政策文本研究，本研究虽然也注重政策文本的分析，但不同点在于从更为宏观的层面即国家治理视野来审视中国高等教育的历史变迁，并着重刻画和重点阐述高等教育治理70年进程中高等教育治理的变与不变。
二、高等教育治理变迁的历史回顾
从颁布实施的一系列高等教育事业改革和发展的政策、法规和规范性文件中不难看出，新中国成立以来，中国高等教育治理大致经历了中国高等教育制度的探索与建立（1949～1977年）、中国高等教育办学体制和管理体制改革（1978～2011年）、以治理体系和治理能力现代化改革为旨归（2012至今）三个阶段。
1949～1977年，我国高等教育治理模式经历了由“全面学苏”到“探索和建立适宜当时中国国情的高等教育管理体制——国家趋向的本土治理模式”，集中表现为中央高度集中统一。在这一阶段，中国高等教育外部治理的总体趋势是中国高等教育制度的探索与建立，着重点在高等教育管理体制改革上，主要围绕中央和地方的集权与放权，并形成了“中央高度集中统一”的高等教育宏观管理体制；在高等学校内部管理体制上，关键在于确立了高等学校的内部领导体制和治理制度的雏形，即初步形成了党委领导、校长负责、教授治学和民主管理的高校内部治理结构。此后的高等学校内部治理结构均是在此基础上的不断完善（见表1）。
1978～2011年，这一时期的高等教育治理主要围绕办学体制和管理体制而展开（见表2）。在高等教育外部治理方面，主要体现为：（1）办学体制逐渐由中央、省、中心城市三级办学体制转变为以中央和省、自治区、直辖市两级政府办学为主，社会各界广泛参与办学的格局；（2）宏观管理体制由集中领导、分级管理转向中央和省级政府两级管理，分工负责；（3）开始注重法律制度的建立，即从法律上确定了高等学校的法人地位，为“依法治教”和“依法治校”提供了法律依据。在高等学校内部治理方面，主要体现为：（1）高等学校内部领导体制经历了党委领导下的校长分工负责制、党委领导下的校长分工负责制与部分高校实行校长负责制试点并行、党委领导下的校长负责制与校长负责制并存、党委领导下的校长负责制等四个阶段；（2）持续推进人事制度改革，恢复实施教师职务聘任制度和职称评审制度，发挥学生和教职工参与治理和民主监督的作用；（3）内部管理体制主要体现在高校后勤社会化改革。
2012年党的十八大以来，我国高等教育治理主要围绕治理体系和治理能力现代化而展开。从外部来看，在法律制度方面，通过一系列法律的修订和规章制度的建立，不断使高等教育治理合法化、规范化、科学化。如，2012年教育部颁布实施的《高等学校章程制定暂行办法》，以及《高等教育法》在2015年和2018年的两次修订，为进一步明确高等学校与政府、社会的法律关系，依法落实高等学校办学自主权提供了法律依据。在宏观管理方面，核心议题是转变政府职能，进一步扩大和落实高校办学自主权。例如，《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（2015）、《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(2017)等文件的颁布实施，就为完善中国特色现代大学制度建设、加快推进教育治理体系和治理能力现代化提供了制度框架。在高等学校内部管理制度方面，主要形成了具有中国鲜明特色的高等学校内部治理结构——党委领导、校长负责、教授治学和民主管理。在高等学校内部规章制度建设上，一方面以高校章程制定和修订为契机，不断促进现代大学制度建设，并通过制度建设不断完善大学内部治理结构。如2019年2月颁发的《中国教育现代化2035》就明确指出，要推进教育治理体系和
治理能力现代化，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设。而《加快推进教育现代化实施方案(2018-2022年)》则提出，要深化简政放权、放管结合、优化服务改革，推进政府职能转变，构建政府、学校、社会之间的新型关系，推进学校治理现代化。另一方面，通过学术委员会制度的建立，不断加强学术权力尤其是教授在高等教育治理中的作用，最典型的就是2014年教育部《高等学校学术委员会规程》的颁布与实施。
总体来看，新中国成立70年的高等教育治理变迁主要围绕扩大和落实高等学校办学自主权而展开，经历了集权—放权—集权—放权的多次反复。2012年以来，实现高等教育治理体系和治理能力现代化则成为我国高等教育改革发展的新愿景。经过70年的治理变迁，中国高等教育逐渐改变了中央集权统一的管理体制，走向统一领导、分级管理；形成了以公办高等教育为主体，社会力量积极参与的多元办学体制；建立了以“党委领导下的校长负责制”为重点的高校内部领导体制；构建了以“建立和完善现代大学制度治理体系与治理能力现代化”为旨归的、具有中国特色的高等教育治理机制。
三、高等教育治理的根本制度
我国高等教育治理变迁70年，形成了高等教育改革与发展的中国道路，呈现出鲜明的中国特色。这种中国特色主要体现为相关制度在高等教育实践中不断地形成、确立、完善和定型，由此也成为中国高等教育治理的底色和特色。在高等教育治理体系和治理能力现代化建设过程中，我们必须始终坚持，一以贯之。
（一）高等教育治理始终坚持和完善“党的领导”这一根本制度
70年来，中国高等教育治理始终未变的就是坚持和完善了“党的领导”这一根本制度，而且进入新时代后，党的核心领导地位得到进一步加强。如2018年中国共产党中央教育工作领导小组的成立，就旨在加强党中央对教育工作的集中统一领导。具体而言，坚持“党的领导”表现在以下两个方面：（1）中国高等教育的治理变迁史本质上是一个在党的领导下不断贯彻落实党的教育方针——坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，把立德树人作为教育的根本任务，全面实施素质教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，办好人民满意的教育——的过程。党的教育方针的不断完善，从根本上解决了教育培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这一根本问题。（2）党和国家一直非常重视教育、尤其是高等教育的发展，在众多重要的发展规划和战略中，均把教育放在了非常重要的位置，形成了诸如“科学技术是第一生产力”“教育优先发展”“科教兴国”等宏观战略规划与发展布局。为了有效实施这些战略规划，党和国家通过颁布一系列法律法规和规章制度，如《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)、《中华人民共和国高等教育法》（1998）、《中共教育部党组关于进一步加强直属高等学校领导班子建设的若干意见》（2013）、《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（2014）、《中国教育现代化2035》（2019）等，从国家整体的高度保障了高等教育改革与发展的顺利实施和有效推进。
一言以蔽之，中国高等教育70年治理变迁所取得的成就，离不开党的统一领导，党在高等学校的核心地位和指导思想为高等教育事业的改革和发展从根本上提供了合法性前提。实践也证明，党对高等教育的领导核心地位的制度安排是党的领导在高等教育治理中的有效实现形式。正是由于我们始终坚持和完善党对高等教育事业的领导核心，才有效保障了我国高等教育事业的社会主义性质和高等学校的办学方向，才为诸多教育问题的有效解决提供了组织保障。因此，推进教育现代化，办好人民满意的教育，必须始终坚持和完善“党的领导”这一根本制度。
（二）国家政策直接主导下的高等教育治理方式
中国高等教育的发展史是一部国家政策主导下的高等教育治理变迁史（P29-36）。无论是高等教育外部治理还是高等学校内部治理，中国高等教育治理变迁都与国家政治和经济制度改革紧密相连。可以说，在很大程度上，国家政治体制和经济体制的改革与推进，尤其是党和国家颁布实施的一系列的政策和法规，深刻影响着高等教育治理的变革路径。换言之，高等教育治理变迁对国家政治体制和经济体制改革有着很大的路径依赖。但这种路径依赖不是直接作用于高等教育的，而是通过国家和教育行政主管部门颁布和实施的一系列政策间接对高等教育治理发生作用的，政府政策实际上在高等教育治理变迁中发挥着直接的主导作用，推动着中国高等教育治理的变迁（P29-36） 。举例来说，无论是新中国成立后接管和改造旧中国的高等教育，还是1952年全面学苏进行大规模的全国院系调整，都是在政府政策的统一直接领导下进行的。1978年后，随着改革开放和市场经济体制的建立，高等教育也逐渐改变以往那种由国家包办的办学体制，尤其是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台，为中国高等教育后续的改革与发展包括高等教育办学体制、高等教育宏观管理体制、高等学校内部管理制度等提供了政策指引。时至今日，《中共中央关于教育体制改革的决定》中的很多规定仍没有完全落实。再如，在2012年之前，只有极小比例的高等学校拥有自己的学校章程，但随着2012年教育部《高等学校章程制定暂行办法》的颁布实施，全国的高等学校基本上都很快制定了属于自己的“宪章”，不仅为高等学校办学自主权的落实提供了制度基础，也为政府、高校、社会三者之间的新型关系建立指引了方向，这是政府政策推动高等教育改革和发展的有力证明。
中国高等学校的内部治理结构变迁也具有明显的政策主导特征。据统计，在1949～2018年间，与我国高等学校内部治理相关的政策文本共计91份，计596147个汉字。为了贯彻和落实党和国家对教育、尤其是高等教育的宏观战略和发展规划，教育部还针对重大的教育议题出台了一系列有针对性的教育政策对接国家宏观战略规划和长远目标，并为高等教育改革和发展目标的有效实现提供政策指引，如《中国教育改革和发展纲要》（1993）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（2010）、《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（2015）等。在此基础上，各级政府尤其是省级政府根据专项文件的精神，结合本地实际，不断加大对省域高等教育的统筹力度，进而提升高等教育服务地方经济社会发展的能力。各高等学校则又根据本校实际和发展传统，制定适宜于自身发展的规划。这种层层传达的“自上而下”的政策实施，从本质上来说就是政策主导下的高等学校内部治理变迁。实际上，70年来，尤其是改革开放40年来，国家政府部门通过颁发一系列的政策和法规，不断明确了政府、高校、社会等相关利益主体的权、责、利，由此也就形成了我国高等教育治理变迁的主要特征之一——政府政策主导的高等教育体制和机制变革。
需要注意的是，对政府政策的过度依赖极易造成高等教育改革发展的路径依赖。如何将政策的有效引导与高等学校的自主发展和自我约束相结合，是后续高等教育治理需要思考的重要议题，也是更好推进现代大学制度建设过程中必须认真思考的问题。
（三）高等学校内部治理的基本制度框架保持稳定
高等学校内部治理70年变迁也呈现出鲜明的中国特色，即形成了具有中国特色的社会主义高等学校内部治理基本框架结构——党委领导、校长负责、教授治学和民主管理。其中，党委领导是核心，校长负责是关键，教授治学是根本，民主管理是基础。简言之，就是在院校层面形成了符合中国国情的高等学校内部领导体制——党委领导下的校长负责制，形成了校务公开制度、学术委员会制、教职工代表大会制度等；在院系层面则形成了党政联席会议制度、院学术委员会制等。尽管这些制度设计和安排在不同的时期对党政之间的关系的关注重心不同，但总的趋势是党对高等学校的领导核心地位不断明确和强化。
下面以党委领导下的校长负责制为例详细阐释之。党委领导下的校长负责制作为一种组织制度设计与安排，充分体现了党委和校长职权的有机结合：作为一种权力配置和运行机制来说，党委领导下的校长负责制在决策过程中强调重大事项是在师生充分参与的基础上由委员会集体决定；而在执行过程中则强调以校长为首的行政权力。这就在一定程度上使决策与执行相分离，保证了决策的科学性和民主性以及执行的有效性，同时也体现出权力制衡与决策集中的统一。可以说，这一制度设计使得高等学校内部领导体制的议事规则更加明晰，决策程序更加规范，执行效率更加有效。实践证明，“党委领导下的校长负责制”不仅是新时代中国特色高等教育继续前行的最大体制性优势，也是有效推进高等学校内部治理体系和治理能力现代化的根本性原则，是党和国家针对高等教育有效治理而进行的制度设计，具有强大的生命力和实践活力。因此，在我国高等教育规模成为世界第一大国且正向高等教育强国迈进的征程中，必须毫不犹豫地坚持和完善“党委领导下的校长负责制”这一根本领导制度，加强党对高等教育的绝对领导。
四、高等教育治理的发展与完善
从上述中国高等教育治理变迁的历史梳理中，我们发现中国高等教育至少在以下三个方面发生了根本的转变：
（一）高等学校法律地位的确立
在1998年之前，我国高等学校的地位不明确，导致政府、高校、社会等相关利益主体的权责不明，致使高等教育管理体制陷入尴尬的境地。尽管在此之前，党和国家以政策的方式不断明确了高等学校的地位，如1992年《国家教委关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》首次提出：“国家教委直属高校是……教育实体，具有法人地位”；随后，作为教育基本法的《中华人民共和国教育法》第三十一条首次以法条的形式规定学校具有法人资格；1993年《中国教育改革和发展纲要》也提出“逐步建立……学校面向社会自主办学的新体制……使高等学校真正成为自主办学的法人实体”，但高等学校的法律地位一直不明。而真正确立高等学校法人地位的标志是1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布实施，对高等教育的一系列重大问题作了法律上的规定：第六条规定了高等教育办学体制；第十三条规定了高等教育管理体制；第三十条重申了高等学校的法人地位，并明确指出“高等学校的法人代表是高等学校的校长”；第三十二条到第三十八条规定了高等学校的七项办学自主权；第三十九条明确规定了我国高等学校的内部领导体制；第四十二条和四十三条则分别规定了要在高等学校设立学术委员会和以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，以保障教师对学术事项以及参与学校管理的合法权益等 [23] 。由此，我国高等教育就进入了法人治理阶段。这一切，都表明党和国家开始意识到法律制度在明确高等教育管理体制和扩大高等学校办学自主权的重要性，并力图由纯靠经验的管理方式转向依赖制度和法律来管理。《高等教育法》的颁布就为政府、高校、社会三者之间新型关系的建立提供了法律依据，也为扩大和落实高等学校办学自主以及高等学校依法办学和依法治教提供了法律支持。可以说，这是一种根本的转变。随后，党和国家颁布的一系列政策、法规（包括修法）和规范性文件无不都是在扩大和落实“高等学校办学自主权”这一关键性议题，核心议题实际上是改变以往政府“管得过多、统得过死”的弊端，简政放权、放管结合、优化服务成为新趋。由此，政府对高等教育的管理也逐步制度化、规范化和法治化。
（二）学术权力在高等学校治理中地位与作用的确立
70年来，人事制度改革一直是我国高等学校为实现用人治事、激发教师参与治理的重要手段。进入新时期后，尤其是国家开始实施“双一流”战略后，如何有效激发教师参与治理的积极性和主动性，成为高等学校院（系）内部治理结构改革的重点工作之一。事实上，70年来，国家通过制定一系列与大学教师相关的政策文本，已经从制度上基本构建了高等学校教师有效参与高等教育治理的方式和路径。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，建设现代大学制度要充分发挥学术委员会及教授等在学术发展、学科建设、内部治理等方面的作用；2014年《高等学校学术委员会规程》的颁布，标志着教师尤其是教授参与高等教育治理不再是一句空话，学术委员会对教学、科研等学术事务不再仅有批评建议权，还有决策权，这无疑是国家在顶层设计和制度安排上的一个巨大进步，也充分反映了教师有序参与高等教育治理的重要性。
70年来，学术权力在高等教育治理中的作用的不断增强的发展轨迹表明，学术委员会参与大学治理的广度和深度不断加大，主要表现为：学术委员会制度的建立和确认，尤其是2014年《高等学校学术委员会规程》的颁布，可以看作是党和国家重视发挥学术权力在高等学校内部治理过程中的积极作用的典型表现，也是党和国家充分尊重学术权力、尊重学术发展规律所作的顶层设计和制度安排，从根本上扭转了学术事务为行政所把持的尴尬。需要注意的是，制度设计好了，不代表能够落实到地，这涉及政策执行的效果问题。毋庸置疑，制度的确立和定型为扩大和落实高等学校教师（尤其是教授）有序参与高等教育治理、提升教师在大学治理中的作用提供了制度支持。可以预测，随着各高校对“教师”这一关键主体作用的认识不断提高，教师将会在高等教育治理能力提升方面发挥更大的作用和效能。
（三）我国高等教育治理对于国际经验的借鉴与转化
在不断推进的全球化进程中，中国高等教育治理在制度设计和治理方式等方面，不断受到国外先进制度设计的影响。这种影响主要表现在以下两个方面：高校人事制度改革和国家科研制度改革。限于篇幅，以下主要以高校人事制度为例加以说明。
自20世纪60年代起，欧美等发达国家就开始了对高校教师发展和管理的探索，逐步形成了较为完善的制度体系。随着全球化的不断推进以及我国高等教育的日益开放，这些先进的教师发展理念及制度逐步被引入我国高校的人事制度改革实践中。可见，高等教育外部环境的变化和示范效应对我国高校一直实行“精英主义和单位制”的组织和管理制度形成了压力，倒逼我国高校开始进行改革与探索。具体而言：在人事制度改革方面，我国高校主要受到国外教师岗位分类设置、进入退出、评价激励等成熟人事管理制度的深刻影响，并在实践中不断践行这些制度。例如，在教师岗位分类设置上，一方面越来越多的中国大学尤其是研究型大学逐渐建立了长聘教职制度和终身教职制度，对于青年教师则采取“非升即走”的准聘教职制度；另一方面，越来越多的高校根据教师所承担的主要任务和个人特长将教师群体进行分类分层管理——科研为主型教授、教学为主型教授、教学型教授。事实上，无论是长聘/终身教职制度还是准聘教职制度，抑或是教师的分类分层管理制度，均是立足国情并借鉴西方经验的制度设计。
五、结语：将制度优势转化为治理效能
中国高等教育治理70年变迁的总体特征是，逐步形成了具有中国特色的治理制度，包括始终坚持和完善党对高等教育事业改革和发展的绝对领导、政府政策主导下的高等教育治理路径依赖、高等学校内部治理基本制度框架的确立等。这些制度在国家整体治理下有效地推动了高等教育治理体系和治理能力现代化进程。但我们接下来需要思考的是，如何将这些具有中国特色的教育制度优势转化为治理效能？我们认为，应主要从以下几个方面协同考虑：
第一，继续坚持和完善党的领导。坚持党对高等教育的领导核心地位不动摇，就是在贯彻落实党的教育方针和坚持立德树人根本任务，就能始终保持高等教育的社会主义性质和办学方向。这是推进中国高等教育治理体系和治理能力现代化必须要坚持的根本制度和基本前提。
第二，坚持依法治教。坚持依法治教，就是要坚持和践行高等学校的独立法人地位，根据法律规定，进一步扩大和落实高等学校办学自主权，把该归学校的自主权还给学校。其中的核心就在于转变政府职能，政府要真正做到简政放权、放管结合和优化服务，即由“强政府”转变为“弱政府”、由“大政府”转变为“小政府”、由“全能型政府”转变为“服务型政府”。
第三，进一步提升高等学校依法自主办学的能力。扩大高等学校办学自主权的前提在于高等学校依法自主办学能力的提升，否则依然会陷入“放—乱—死—收”的怪圈。因此，高等学校应以新一轮大学章程的修订为契机，进一步推进具有中国特色的现代大学制度建设，做到依法、依章程自主办学，并逐步形成自我管理、自我约束、自我提升的治理机制。
第四，加强学术权力在高等教育治理中的实质作用。《高等学校学术委员会规程》已经将高等学校的教学、科研等学术事务的决策权、审议权、评定权和咨询权等进行了制度设计与安排，但如何将这些职权真正落地，是摆在高等学校面前的重要议题。因此，高等学校应根据学校办学条件和历史传统，不断加强学术委员会制度的建设，使学术委员会真正在教学、科研等学术事务中有效发挥作用。
第五，坚持民主办学。在高等学校内部治理结构上，民主管理是非常重要的一环。教师和学生作为高等学校的关键主体，必须通过制度设计使之有效地参与高等教育治理。具体而言，就是要将现有制度的优势充分发挥，通过相关配套制度设计和安排，进一步落实和发挥教职工代表大会制度和学生代表大会制度等能够实质参与高等教育治理制度的效能，使教师和学生真正成为高等学校民主管理和民主办学的重要参与力量。
第六，强化社会参与治理。就是要加强外部社会利益主体对高等教育治理的参与度，充分发挥董事会和理事会的制度优势。近些年，尽管很多高校的董事会和理事会制度已经建立起来，但其制度优势还多局限于筹钱等单一事务上，尚未将其参与高等教育治理的效能充分发挥。后续需要考虑的是，如何激发董事会（理事会）在高校办学理念、战略发展规划、人才培养目标等方面的积极性和主动性，使之与高等学校、政府、社会、市场等相关利益主体之间实现良性互动，进而推动高等教育治理走向协商共治。
作者：李立国 张海生
作者简介：李立国（1970-），男，山东滨州人，教育学博士，中国人民大学教育学院教授、博士研究生导师，主要从事高等教育理论与管理、教育思想史研究。张海生，中国人民大学教育学院博士研究生，重庆文理学院期刊社编辑。
（原文载于《大学教育科学》2020年第1期 P29-35）
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