毛庆铎 甘甜 | 科层式规训：政府排名的设置逻辑与作用机制
科层式规训：政府排名的设置逻辑与作用机制
毛庆铎 甘甜
【摘要】排名不仅是我国推动政策落实的常见政策工具，更是形成组织关系的权力表征。在科层制理论框架下，理想化的权威类型与现实中的支配方式之间存在张力。如何调和化解这一张力？为此，论文引入规训权力视角，通过构建“科层式规训”框架予以解释。这一目标主要通过两方面的过程实现：规训技术一方面能使权威的行使变得更加潜在和巧妙，另一方面则能使权力的运行更有效地嵌入科层结构中。排名是此框架下最具代表性的规训技术。通过全景敞视、分配权力、知识权力三条设置逻辑和层级监视、规范性裁决、检查三条作用机制，权威基础与科层制之间的内在张力被缓解。研究尝试联结科层制与规训理论，既能在经验上解释政府排名的功能意涵，也对后现代公共行政的潮流作出回应。
【关键词】排名 权力 科层制 规训 全景敞视
【引用格式】
毛庆铎、甘甜（2022）.科层式规训：政府排名的设置逻辑与作用机制.公共行政评论，15（2）:60-77.
Mao,Q.D., & Gan,T.(2022).Hierarchical Discipline: The Institutional Logics and Operational Mechanisms of Government Performance Ranking. Journal of Public Administration, 15(2): 60-77. (in Chinese)
【作者信息】毛庆铎，中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授；甘甜，清华大学公共管理学院博士候选人。本文系2021年华中师范大学政府治理与公共政策研究院、公共管理学院主办的“第二届理解中国公共政策工作坊”推荐稿件。感谢《公共行政评论》对工作坊的合作与支持，感谢与会的蔡长昆老师、杜运泉老师、王思琦老师和赵静老师对本文的点评和建议，也感谢匿名评审专家和编辑部给予的修改意见。文责自负。
【文章来源】《公共行政评论》2022年第2期，原文阅读与下载请点击文末左下角“阅读原文”。
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一、 问题的提出
排名政策是政府体系中的一种组织现象。通常认为，中国按金字塔式的科层制“委托－代理”关系组织各级政府，政策落实遵循自上而下的纵向过程，以政治晋升和财政奖惩为动力(梅赐琪、翟晓祯，2018；章文光、刘志鹏，2020)。在“一委托人－多代理人”结构下，排名成为常见治理技术，其结果与“胡萝卜加大棒”相结合，具有简洁高效、历史悠久且应用广泛的特点。实践中，并非所有排名单位都会得到实质性奖惩，职位晋升或“一票否决”只针对同级代理人中的少数。然而排名政策却能引起所有下级单位的重视，可见排名不仅是一项奖惩工具，更是构成组织权力关系的表征(representation)。
现有政策研究多将排名视为奖惩激励工具。其动力是自上而下的“压力”，主要形式包括政治晋升和财政控制，具体表现为“胡萝卜加大棒”式的奖惩措施。早期研究涵盖了“锦标赛理论”和“财政联邦主义”的中国化应用，以中国经济奇迹和问题为研究对象，建立起了以“经济绩效－财政奖惩－晋升竞赛”为核心的地方政府激励模型(周黎安，2007；周业安、章泉，2008)；但后续研究发现，“锦标赛”的强度在不同区域(Lü & Landry，2014)和不同层级(Landry et al.，2018)是不同的。因此，很可能并不存在一个普遍且同质的“晋升锦标赛”，而以排名为核心的概念框架更能凸显这种治理模式的特征(吴建南、马亮，2009)。而且这一框架并不限于经济建设领域，也适用于社会治理(曾明、任昌裕，2012)、生态环境(金太军、沈承诚，2012)和能源(张鹏等，2017)等领域的纵向激励。至此，排名被扩展为多领域、多目标、多手段的政策工具(杨其静、郑楠，2013)。
经济学家们早在20世纪80年代就发现了排名的价值，大量研究逐渐丰富其技术细节和理论框架。排名的科学总结始于劳动经济学家20世纪80年代提出的“锦标赛理论”(Tournament Theory)(Lazear & Rosen，1981)。该理论认为，根据代理人的排名位次设定薪酬，可以解决“委托－代理”结构中的信息不对称问题，进而解决跨国公司高管薪酬设计和监督问题(Connelly et al.，2014)。后续研究发现，赢家与输家的奖励之差和奖惩规模必须随参赛主体数量的增加而加大(McLaughlin，1988)；按排名分段设置分赛场可以避免实力较弱的被考核者消极应对(GomezMejia et al.，2009；Knoeber & Thurman，1994)；减少赢家与输家间奖励的差值可以避免恶性竞争(Main et al.，1993)；只有当赢家与输家的薪酬差值足以抵消随机性要素时才能起到激励效果(Lazear，1998)。
上述两类研究遵循物质奖惩的单一激励逻辑，偏重结构要素分析，过程机制分析较弱。尽管对排名作用机制的研究分析较少，但此类研究却极为重要。国内学者从“弱激励”的视角解释排名的作用机制，认为排名并非是简单的“胡萝卜加大棒”，而是完成任务、激励、政治联盟三重逻辑序贯作用的结果(练宏，2016)。其中，完成任务是一种“逆一票否决”效应，激励的核心机制是相对绩效考核，政治联盟则将政府组织绩效考核描述为互惠过程。三重逻辑相互交织构成了“排名”的弱激励机制。国外学者从福柯(Foucault)的规训概念出发，以美国法学院排名为对象，研究各方对排名系统的反应，以揭示排名体系无孔不入、无处不在的规训作用(Sauder & Espeland，2009)。在非科层化的松散耦合(loose coupling)状态下，排名的发布机构及被排名组织之间并无紧密联系，排名主要通过监视和规范化两个过程，同时动用强制性和诱惑性手段来逐渐改变人们对教育的看法，使得被排名对象无法承受脱钩的后果，最终形成无法抗拒的规训效果。
上述对排名机制的研究打破了“胡萝卜加大棒”的组织激励逻辑，构成了本项研究的知识基础与研究灵感。前者提供了中国情景下的多重逻辑机制分析，解释了“弱排名”的“强持续”效果，但也存在导果为因的风险，错失排名的真正设置逻辑；后者用规训理论解释了排名无可抗拒的原因，却脱离了科层化行政体系的组织环境。科层化的纵向府际关系并非纯理性的“命令－控制”关系，引入规训权力既有助于理解排名的制度基础与作用机制，也能为理解中国自上而下的公共政策过程提供一种新视角。“科层式规训”的概念就此提出，用以解释科层制政府组织内部出现的规训现象。上级政府不仅使用“命令－控制”模式来施展权威，而且利用大量基于细节的权力表征(authoritative representation)实现目标，而排名则是科层式规训的典型实践。
排名针对政府内次级组织及下级行政单位展开，既是促进政策落实的激励政策，也是政府优化自身组织结构以调整自身行为的政策工具。本文以“科层式规训”解释中国情景下排名政策的设置逻辑与作用机制，并通过对中国城市环境空气质量排名的分析，来说明科层式规训的意义。“科层式规训”概念要解决的核心问题是：科层制为何需要规训权力？规训技术又如何嵌入科层结构？城市空气质量排名展示了环境治理领域排名政策的独特性，也提供了理解其他相似政策的框架。
二、 科层结构中的规训
作为现代组织的基本结构，科层制是国家统治权力的配置和行使方式，也提供了公共政策组织分析的基本视角(段啸林，2015)。韦伯曾总结科层制的六条基本原则，包括：明文规定官职权力、上级监督下级的隶属体系、书面文件与官员班子构成组织基础、官职管理以专业训练为前提、要求官员付出全部工作能力、稳定可掌握的官职管理规则等(韦伯，2010)。韦伯意义上的科层制是通过历史比较分析得出的理想型(ideal type)，它既是一种组织形态，也是一种特定的国家支配方式。科层制的组织形式与特定时空下社会内部的权威关系及其合法性基础存在密切联系(周雪光，2013)。韦伯将权威(authority)分为传统权威、克里斯玛权威和法理权威三种类型，并提出了三种相应的支配方式，即家产制、克里斯玛制和官僚制。在韦伯看来，以法理型权威为基础的官僚制更具现代性，是现代国家发展的最终目标。
不过，韦伯关于权威的分类依然是理想型，现实中的权威和支配方式更可能是以某一类型为主，兼有其他类型特征。合法性基础与支配方式并非总能保持对应，科层制作为一个高效率的治理工具，也会与其他权威类型相结合，中国历史上就长期存在着被称为家产官僚制(patrimonial bureaucracy)的科层结构(孔飞力，2012)。科层结构的长期存在与法理型权威的不足，构成了国家权力与科层体制之间的根本矛盾，两者间的张力造成了国家运行的不稳定(周雪光，2013)。韦伯对权威类型和支配方式的分类是基于历史比较得出的，暗含社会进化的假设。以此出发消解两者之间的张力，应当调整权威基础以适应理性、现代的科层制结构。
对于中国这样人口多、领土规模大的国家而言，科层体制不可或缺，但新型权威的构筑难以一蹴而就。中国在改革开放后，一方面面临权威基础的转变；另一方面，国家在政策制定实施过程中，对官僚体制的倚重日益增强(王思琦，2020)。在更坚实的权威基础构筑完成之前，必须调整科层体制以适应权威类型。当代中国常通过“打破”或“改造”科层制结构以适应权威基础。“打破科层制”是指在一般性的常态化治理之外，建构另一套非常态化的体系结构，诸如“项目制治理”“运动式治理”，并围绕这一体系开发出一系列话语和工具(王盈盈等，2021；周雪光，2012)。“改造科层制”则是指遵循“结构科层化、功能具体化”的逻辑，为科层制结构添加新内容，诸如“科层制为体－整体性治理为用”“科层制为体－项目制为用”等模型(陈丽君、童雪明，2021；史普原，2015)。
科层结构能通过与控制系统有关的奖励行为机制，而不仅仅通过对工作本身的奖励机制，把新的行为要求强加给组织成员，这与福柯意义上的规训相近(Edwards，1979)。在国家治理意义上缓解权威类型与科层体制间的张力，除了直接改造科层结构之外，还可以使用规训权力(冯仕政，2011)。科层理论内含有规训的功能与要求，为规训理论提供了基础，规训理论则对科层理论作出了发展和补充(O'Neill，1986)。规训权力可以在不改变科层结构的前提下，强化合法性基础，增强科层制效果，最终使科层结构与权威类型相适应。
三、 规训与排名
“规训”(discipline)是福柯于1975年在其经典作品《规训与惩罚》中提出的概念。与韦伯不同，福柯有着去中心化的权力观。规训理论出现在“冷战”中后期，建立在对现代性的批判反思基础上。韦伯虽然也强调了文书档案、专业知识和纪律的重要性(韦伯，2010)，但还是把科层结构放在国家权力与支配方式的中心位置。福柯放大了教育、考试、知识等“细节”的重要性，并认为规训权力常表现在细枝末节、很不起眼，甚至很少有实质性的技术创新，却利用极其简约的原则和传统技术的组合造就了全新的社会形态。可以说，科层制的权力观是较抽象的、具有启发意义的，而规训理论的权力观则是具体的、特殊的、细致的。
除了一般社会符号，福柯最关注的表征是知识，并认为权力并不外在于知识，而寓于知识和话语之中(Nola，1998)。在传统观点看来，知识是获取权力的手段，权力是阻碍探求真理的工具，而知识又是破除权力压抑、实现解放的前提(劳斯，2004)。但在福柯看来，知识是权力实践的产物：权力机制在实施各种记录、调查、报告、分析的过程中，建立起庞大的档案并由此构筑知识体系；知识则以权力的形式发挥功能，传播权力的影响力(吕振合、王德胜，2007)。科学话语经由社会实践，在社会的各个角落渐渐地渗透和弥漫，真理得以产生并与支持它的权力制度相联系，让人难以辨别是话语整合了权力，还是权力吸纳了话语(周慧，2013)。个体在权力和知识的包围下，既是知识生产的客体，又是权力施展的对象。
知识使所有个体得以被审视，又使每个个体成为同质可互换的生产性要素。每个要素的重要性，仅表现为其在某属性序列中的位置，以及其与同属性序列其他要素的间隔。因此构成一个单位的，既不是领土(统治单位)也不是地点(居住单位)，而是等级，即在一种分类中的位置。规训就是这样一种有关排名的技艺，通过建立由“等级”构成的理念空间或物质空间，并通过经常性变动，使对象在由间隔序列划分的空间中交替位置。这样，所有对象都被列入各种“表格”之中——这种表格既是一种知识规则，又是一种权力技术。表格赋予复杂事物一种新“秩序”：不以自然分类法的特征和范畴为基础，而是以数量为基础，从而既能对个体做特征描述，又能对类别做整体描述(福柯，2019)。
在排名的帮助之下，规训权力通过层级监视、规范化裁决和检查三重机制得以施展(福柯，2019)。首先，层级监视“类似用于观察行为的显微镜”，目的是对人进行“观察、记录和训练”。科层制搭起金字塔形的监视机制，排名则建成不间断的网络，使各个层次一览无余。其次，规范化裁决不是司法意义上的审判，而是通过仪式和符号将规训对象标签化。这一权力机制按照“二元划分－标记”和“强制安排－区别分配”两种模式运作，而排名产生的数字记号和理念空间将两种模式完美合二为一。最后，规训概念下的“检查”相当于考试。检查把层级监视技术与规范化裁决技术结合了起来，并通过高度仪式化的方式把知识生产与权力行使相联结。检查机制首先确保被规训个体随时能够被看见，随后通过“书写权力”把个体引入文件领域，最终由各种文牍技术所包围的检查把对象变成“个案”。监视技术、书写过程与文本结果得以在排名中完美结合，排名中的个体既是特定领域知识的对象，又是权力的支点。
规训技术的最终产物就是“全景敞视”(panopticon)。全景敞视最初指每个独立空间都能被完全监视的圆形建筑，后泛指规训对象时刻处于监视之下的紧张状态(福柯，2019)。规训权力通过布设大量细节，在规训对象身上形成有意识的可见状态，产生持续的监视效果。持续的监视状态会创造和维系独立于权力行使者的权力关系，使权力呈现非个性化特点并制约每个人。自此，权力将进入自动化运行，从而减少行使权力的人数、增加受权力支配的人数。规训对象也会在变得更有用的同时变得更顺从，或者说因更顺从而变得更有用。最终，规训权力将在促进社会进步的同时加强自身。排名作为一种理念中的全景敞视空间，既是任务目标的组成部分，又是规训权力的特殊机制，还能构成明确而有规则的监督关系，使得监视变成生产活动的有机组成部分。
规训权力解构了科层制下的权力中心主义，将权力运行寓于知识和各种细节之中，但因缺少结构性描述和组织环境背景而显得抽象深奥。事实上，福柯晚年的研究问世不久即对组织理论产生了影响，至今已形成了至少四波研究潮流(Raffnsøe et al.，2017)。由于缺乏恰当情景和案例，规训权力对中国公共政策问题与现象的解释只能限于“知识－权力”“新技术－全景敞视”等有限概念形成的微观框架。基于此，本文尝试为规训权力搭建中观框架，赋予其明确的组织结构环境，并应用于中国治理场景。
四、 科层式规训：一个分析框架
科层制和规训分别是韦伯和福柯权力观的核心概念，两种理论存在着辩证继承关系(李钧鹏，2011)。在中国国家治理情景下所关注的治理主体，无论何种层级的治理单位，都是科层结构中的规训对象。科层式规训强调知识－权力关系，在保持科层结构的前提下，被填充进微观权力的规训机制：一方面增强法理型权威基础，另一方面使权力更有效嵌入科层结构。在共享相同假设的前提下，分别讨论其设置逻辑与作用机制，以解释规训权力如何在两个方向上弥合权威类型与支配方式的内在张力。
(一)设置逻辑
设置逻辑表明了规训权力建立时，强化权威的主要原则。韦伯意义上的合法性，主要指行政班子(官僚集团)对统治者自愿且稳定的服从。在科层制作为支配方式的前提下，即指科层组织与国家权力或下级与上级之间的关系。韦伯强调了通过增强法律与制度的规范性以增强认同感的方式，但这种方式本质上依然是权力的转移。在规训权力的视角下，权力并非是某种所有物，而是无处不在的关系。权力主体将权力寓于精细的治理术之中，使权力的运行更巧妙，从而使规训对象在接受新技术的同时认同权力。在规训理论视角下，这种方式主要包括知识权力、分配权力和全景敞视。
知识权力构筑了规训权力运行的基本规则，使得权力以精细巧妙的方式运行，表现为当代社会无处不在的测量技术和指标构建技术。韦伯也曾强调知识的作用，并认为根据知识进行统治是科层体制行政管理“所固有的特别合理的基本性质”。具体包括“体现官僚化行政管理优越性”的专业知识和“通过公务交往或者熟谙档案”获得的公务知识(韦伯，1997)。知识构筑了度量公共政策与政府行为的技术和制度，才使得规训机制得以施展(福柯，2019)。
分配权力建立在知识权力基础上，对个体所处时空环境加以约束，从而使个体行为逐渐符合规范。规训首先要从对物理空间的分配入手，划定规训范围。对于国家治理而言，科层中的治理主体同时也是规训对象，是空间范围、行政单位与治理功能的集合。在此基础上设定的物理规训空间，就会延伸为一种理念空间。标识物理空间的治理主体在理念空间中流动、区分、转移、区别对待，并通过周期性检查纳入时间要素。随着检查周期的缩短，治理主体就更容易通过监视和部署其内在因素来规定行动，并根据一种最佳速度来调节运作，从而产生对每个行动的时间控制。
全景敞视是知识权力和分配权力的结构性表现，即加诸规训对象的权力关系。对于权力主体而言，通过逐个定位，可以实现对每个单位的监督并能使其同时工作，是一种边际成本低而效率极高的治理术。最终形成三方面效用，包括持续可见的实时监督、完善权力的行使，以及在促进进步的同时加强权力。金字塔式的层级结构为持续可见的实时监督提供了组织基础，新技术则加强了权力运行的自动化和非个性化特征，将间断呈现的排名结果变成持续可见的实时监督。自动行使的权力关系在无形之中持续施加压力，可以减少行使权力的人数，增加受权力支配的人数，从而使权力的行使变得完善。通过知识权力和分配权力的巧妙运行，权力以微妙的方式不停地运作，最终使规训对象在变得更有用的同时也变得更顺从，或者说因更顺从而变得更有用(福柯，2019)。
(二)作用机制
作用机制指规训权力嵌入科层制后发挥作用的主要方式。科层制针对组织结构与规则，规训技术则针对运行与操作的细节。科层制的组织形式就像一个权力“金字塔”，规训权力则是分散的、多中心的、多形态的、流动性的(陈炳辉，2002)。规训权力主要通过层级监视、规范化裁决和检查三种机制嵌入科层结构，分别与科层制的层级节制、非人格化、知识统治等原则相联结。
规训权力的实施必须有一种借助观看而实行强制的机制。实现观看的技术能够诱发出权力效应，强制手段能使对象变得清晰可见。完美的规训机构应能使一切都一目了然，然而规训监视是需要中继站的。层级节制的科层结构形成了规训权力开展的应用环境，根据规则确定的等级、职能和管辖权，使科层组织成为监视权力的中继站。科层结构还提供了层级监视的组织基础，上级被赋予对下级进行观察和控制的能力，依托法定权力展开监督指导，以保证上级的意图被贯彻落实。
规训权力通过一种“内部处罚”，处置重大惩罚制度不甚关注因而忽略的行为。此类处罚的特有理由是不规范，即不符合准则、偏离准则。这种裁决与科层结构的非人格化特质相契合，由法律、计划、条例所明确规定的“人为”秩序构成。不过，规训权力的裁决机制具有司法－自然双重参照的特征，“第一”“倒数第一”等经验习惯也会被纳入标准制定，以使裁决结果更加难以抗拒。量化计算方法赋予了规训权力定义行为善恶的能力，而非划定某种司法禁区。裁决与等级分配直接相连，一方面可以标示出差距，划分出品质、技巧和能力的等级，另一方面直接赋予对象惩罚和奖励。规训用奖励给予回报，使人能得到等级晋升，并将此过程颠倒过来以作为惩罚。分配权力巧妙地将规章、文书、专业化、规则与纪律等科层制要素融入等级和排名中，将权力不知不觉间施加于个体。科层组织遵照分配的结果采取行动，就表现为客观公正的量才用人、奖罚分明、合理晋升，使人与组织在纪律规范下有序行动。
检查把层级监视的技术与规范化裁决的技术结合起来，用规范化的目光进行定性、分类和惩罚的监视，并将知识生产与权力行使相联系。层级监视使个体时刻处于被观察之中，检查则将可见状态转换为权力的行使。检查不是将权势符号强加于对象，而是在使对象客体化的机制中控制他们。科层体系具有的专业知识和实践知识将对象进一步档案化。“书写权力”把对象变成知识体系中的个案，由对象生产的知识又会成为行使分配权力的新标准。如此一来，检查使个体同时成为权力和知识的后果与对象。检查还使规训仪式化，利用每次检查使个体意识到自身与他者的差异，进而有意识地遵从规范。
综上所述，从结构、个体、权力基础三个层面，可以提炼出规训权力在权威与支配方式之间的弥合作用。一方面通过全景敞视、分配权力和知识权力三重逻辑，使权威的运行更加潜在和巧妙；另一方面通过层级监视、规范化裁决和检查三种机制，嵌入到科层制运行的关键环节中。基于此，本文构建了科层制规训的分析框架(如图1所示)。
五、 中国城市空气质量排名的实证案例
在科层式规训的框架下，个体被知识与权力包裹，作为支配方式的科层体系与作为合法性基础的权威之间的张力得到缓解。排名既是连接知识－权力关系的重要纽带，又是表征全景敞视主义的理念空间，更是凸显分配权力特征的绝佳表征。排名技术在我国历史悠久、应用广泛、影响深远，科层式规训能提供理解排名现象的有益框架，而排名也是表征科层式规训的恰当案例。改革开放以后，最早的排名体系与目标责任制同时诞生于计划生育政策执行过程中，在经济建设中所使用的“排名竞赛”体系甚至可以追溯到延安时期(王汉生、王一鸽，2009；周海燕，2012)。城市空气质量排名是公开程度最高、最容易获取的文本数据，同时也是近年来影响最广泛的一种排名体系，因而本项研究以城市空气质量排名为例，使用科层式规训框架对政府排名加以解释说明。
(一)总体情况
中国环境治理始于1973年第一次全国环境保护会议。1979年，中国环境监测总站成立，成立之初即以城市排名的形式向中央上报各主要工业城市的空气质量状况。1997年，环境监测总站开始上报全国46个环境保护重点城市的环境空气质量周报，并于1998年元月开始向社会发布。2013年，国务院发布《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气十条”)，城市环境空气质量排名制度正式成为一项重要环境政策。其中第七条第二十五款以“实行环境信息公开”的名义，提出在74个主要城市空气质量排名覆盖面的基础上，“每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市的名单”，且“各省(区、市)要公布本行政区域内地级及以上城市空气质量排名”。
此后，各地开始探索适合自身的城市空气质量排名系统。国家建立了京津冀、长三角和汾渭平原等数个大气污染重点区域的城市排名系统，考核结果将纳入地方领导班子和主要领导干部的综合绩效评估，进而影响官员晋升；部分区域还将排名延伸到区县和乡镇。“排名”的主要功能和目标从“信息公开、督促管理”正式转变为“激励－约束”。2018年6月，城市空气质量排名覆盖范围进一步扩大至169个地级及以上城市，排名范围从相对较好和相对较差的10位扩大至20位，同时发布了改善较大的20个和较差的20个城市名单。自此，排名政策在大气污染治理方面的应用愈加多样和成熟。由于各地自然禀赋和产业结构差异较大，不同地区排名政策的设计实施存在差异，奖惩力度也不尽相同。
(二)知识权力基础上的检查
利用知识权力构建信息收集系统和指标是排名体系的起点和基础。整个治理环节将科层制规训的结构性要素动态纳入，并根据政策情景进行适应与简化。空气质量监测与评估技术构成了城市空气质量排名的知识基础，由此完成了布设监测系统和选定排名指标的步骤，同时使得每次排名都成为一次检查仪式。
布设监测系统。层级节制的科层结构可以通过逐级上报的方式为高层决策者收集信息，层级越多产生信息偏差的可能性越大，就越需要专门的反歪曲机制或独立监督机构，以保证信息有效独立(唐斯，2017)。我国曾长期按照“分级管理”的方式进行空气质量监测系统的建设，各级环境监测站受同级环境保护主管部门的领导[1]。这使得空气质量信息的上报事实上依赖于层级节制的科层化府际结构，而这种信息收集方式也潜藏了数据造假的可能性。2016年，全国1436个空气质量国控站点管理权限全部上收至环境监测总站；2018年开始，省辖市及县级市、县、区监测站由省环保部门统一管理。此外，引入商业公司进行建设和运维也在客观上剥离了地方政府的运营管理责任，同时降低了运行费用(曲凯、林晶晶，2017)。“跨级管理”的环境监测体系独立于层级节制的科层结构，成为独立于地方主管部门的监督系统，形成了完全独立的知识权力系统。
[1] 参见由城乡建设环境保护部于1983年7月21日颁布实施的《全国环境监测管理条例》(城环字〔1983〕483号)。该条例已于2019年8月22日废止。
选定排名指标。指标根据专门知识产生，确定了理性和正确行为的边界，具有接近“真理”的特征，因而具备权力属性(勒文海姆、朱剑，2016)。空气质量指标的增加体现出科层系统注意力的增加，指标复杂化则标志着权力运作的精细化。我国城市空气质量排名的指标选择经历了由单一经验指标到复合技术指标，再到变化率指标发展的过程。我国早期城市空气质量排名就是基于污染物浓度指数建立的，2003年以来环保部门先后制订了空气污染指数(API)、空气质量指数(AQI)和综合空气质量指数(CAQI)等综合性指标，以此比较城市间空气质量的整体差异。由于环境因素的不确定性，地方政府绩效无法通过指标的增减直接体现，部分地区设计了更精巧的排名系统。山东省建立了空气质量同比变化排名；四川省分别建立了AQI绝对变化排名和AQI变化率排名。指标的精细化体现出对治理主体行为观测的精细化，监督效果与知识再生产的效果同时提升，整体表现为治理水平的提高。
排名仪式化。排名是信息收集与监测的结果，更是一种规训仪式。当前我国采取国家与省级环保部门组成的两级环境监测体系，按照“谁考核、谁监测”的原则分配监测事权，多数排名信息都向社会公开。相比报告上级与内部通报等“具有遵从性诱导特征的控制工具”，向全社会公开则更像是一种“巧妙的普遍化监视方案”(唐斯，2017；福柯，2019)。排名单位在每次通报中都会强化自身被监督的事实，与被分配的身份位置相结合。排名通报是知识权力与分配权力的仪式化呈现，最终表现为周期性的检查。
(三)基于分配权力的规范化裁决
规训权力通过一种“内部处罚”实施裁决，空间与时间分配构成了排名体系的基本规范，其本质是客观的和非人格化的。规训权力下的激励是一种奖惩二元体制，排名天然的区分功能将所有对象强制体现在单一系统中，同时达成为个体分配理念空间和标签化裁决的功能。排名靠前的适用奖励，排名靠后的则适用惩罚。对个体行为规范性的判断标准由一系列准则简化为排名系统中的奖惩范围。此外，裁决将时间要素转化为周期循环的检查活动，使排名更具仪式感。
奖惩范围。规训裁决是人为秩序和自然进程的共同结果(福柯，2019)。人为秩序指由法律、计划、条例构成的明文规定，自然进程则指来自日常经验的普遍标准，两者共同构成了非人格化的先定规则。奖惩范围指的是排名系统中被定义为“优秀”和“落后”的名次范围，由经验习惯经过正式文本而确定。排名天然具有区分优劣的功能，范围大小则会直接决定个体被奖惩的可能性，进而决定激励力度和成本。省以下行政单位评估低一级行政单位时，通常会按习惯奖励第一名或前三名，惩罚最后一名或倒数前三名，并且不会特别说明原因。但在排名对象较多时，奖惩范围会随排名对象的数量做调整。2013年，我国城市空气质量监测覆盖74个城市，环保部便只通报前10名和后10名；在2018年排名覆盖169个城市后，通报规模也扩大为前20名和后20名。另外，一级政府在设计奖惩机制时，一般不需要使奖惩措施覆盖所有下级单位，除非排名对象数目极少。比如四川南充市辖3个区，该市推行的“排名”政策将奖惩措施覆盖了所有区。
分赛场。分赛场是指将禀赋差异较大的对象以不同的标准分别排名，从而使排名体系更加灵活，降低对象异质性(GomezMejia et al.，2009)。河北省排名政策的分赛场设计最具代表性，其北部的承德、张家口和秦皇岛3市人口数量少、工业污染少、空气污染扩散条件好，空气质量禀赋与本省其他8个城市相差较大；该省南部的石家庄等城市则属于全国空气污染最严重的区域，人口稠密、工业污染严重、空气污染扩散条件差。河北省2018年更新的排名政策包含3个排名体系，分别针对南部8个地级市、南部8个地级市下属的134个区县，以及北部3个地级市下属的34个区县。3个分赛场针对不同的对象，采用不同的奖惩范围、奖惩措施和启动标准。省内区域差异较大的陕西、山西和甘肃等省份也采用了类似的政策设计。
周期循环。周期循环指的是两次排名之间的时间间隔，这是一个隐蔽而关键的技术细节。时间无处不在，使人浑然不觉，感受不到权力通过时间的规训。检查(考试)通过不断重复的权力仪式，融入政策实施过程中，排名既是检查的目的，也是仪式的一部分。每次排名都相当于一次检查，所以周期间隔会直接影响政策落实的压力。一方面，定期排名能形成持续监督，周期间隔的微小调整也可以从根本上改变规训的强度；另一方面，我国“层层加码”的压力型体制之下，排名政策向下扩散过程中，也有使排名周期逐渐缩短的趋势。2013年以来，部分地区的城市空气质量排名政策执行周期由“月检查、季督查、年考核”逐渐变为“周调度、旬督查、月通报”。排名周期的变化既是考核压力的表现，更是规训权力对时间的巧妙分配。
(四)全景敞视下的层级监督
全景敞视是知识权力和分配权力的结果，层级监督则是规范化裁决与检查的基础。在科层制情境下，规训权力的设置逻辑和作用机制形成双重闭环。排名是将顶层战略落地为实际行动的激励措施，全景敞视结构使所有对象处于一种时刻被观看的状态，声誉机制是这种观看的直接结果。在规训权力视角下，与排名相配套的财政手段和行政惩罚也是层级监督的表现之一，是为贯彻组织目标而设置的权力表征。
声誉机制。声誉可以交易、转移和转化成其他资源，构成了中国官员晋升的重要因素(陈潭、刘兴云，2011)。基于声誉机制的激励措施包括名誉奖励和政治羞辱，是排名奖惩机制中最常用、成本最低且不容易造成政策扭曲的措施。排名本身即具有分配和标识个体的自然特征，“第一”或“倒数第一”早已成为日常生活与政治活动中都易于接受的通用话语。此外，地方政府还常用“表扬”和“通报批评”等形式对下级政府治理效果进行评价，并在排名上增加一些政治符号。此类措施延续自国家运动的悠久传统，具有调动社会资源、调整治理目标的功能(冯仕政，2011)。如武汉市将空气质量排名第一的区县认定为“红旗”单位，倒数第一的认定为“黄旗”单位，这与20世纪50年代“插红旗，拔白旗”运动中的政治隐喻类似。
财政手段。另一种常见措施是通过财政资金的增减来体现奖惩。在大气污染防治领域，财政手段更像是声誉措施的数字延伸。自上而下的预算控制不仅是市场化的财政工具，更是政治信号和象征。下级环保资金有限，但上级政府通过奖励下发的财政资金其实并不足以负担下级政府的治理成本和企业技术改进成本(王伟，2017)。同样，上级政府通过削减“落后者”的预算来提高绩效似乎也很矛盾，但实践中扣除的额度不会从根本上削弱地方政府的环境治理能力。2018年，河北省政府发布有关排名政策：南部8个地级市每月空气质量排名倒数前三名的将分别被扣除预算100万元、80万元和60万元。与地方财政收入和相关支出相比，减扣资金的比例很小[1]。
[1] 以该省经济实力中等的保定市为例，2018年保定市财政收入为237.4亿元，大气污染治理投入为48147万元。即使是连续一年的最高额罚款，也不到保定市年度空气污染专项资金的2.5%，不到全市财政总收入的1‰。这已经是极其严厉的处罚，现实中从未出现过。保定市2018年度财务报表参见：http：//www.bd.gov.cn/xxgkcontent－1004－202990.html
行政惩罚。随着违规程度的升高，惩罚措施也愈加严厉。以晋升和财政奖惩构成的纵向激励体系在惩罚结构下，事实上形成了“淘汰赛”(郦水清等，2017)。此类惩罚包括各种形式的警告、行政设限以及晋升限制。其中，警告多以通报、约谈、预警等形式出现。这类惩罚措施兼容于政治羞辱，是经过正式行政程序做出的批评和警示，可能直接影响官员未来的晋升或薪资。当警告升级为行政设限，对排名靠后者的惩罚措施成为实质性资源剥夺，地方行政权力因此被限制。被惩罚的地方政府会被派驻督察组、督察整改、限制审批，更严重的会遭到“一票否决”，影响官员的晋升。为争取排名而突破底线的作弊行为，甚至会令负责人遭到撤职处分，违反相关法律的负责人还要承担司法责任。
六、 结论与讨论
本项研究以排名现象为切入点，通过审视理想化的权威类型与现实中的支配方式之间的关系，找到规训权力的价值所在，即缓解两者之间的内在张力。这一效果主要通过两方面过程实现：一方面，规训技术能使权威的行使变得更加潜在和巧妙，从而使对象更容易接受权威的存在；另一方面，它能使权力的运行更有效地嵌入科层结构中。通过全景敞视、分配权力、知识权力三条设置逻辑和层级监视、规范性裁决、检查三条作用机制，权威与科层制之间的固有矛盾被缓解。
排名融合了知识、技术和“科学”话语，并且与惩罚权力的实践联系密切。在“权力－知识”框架下，中国的排名既是一种权力技术，也是一种知识规则。通过排名，有关领域的权力和知识被精确地编织在一起，可以适应各种治理状况。排名因而成为一种重塑观念的科层式规训工具，标签化与奖惩产生的观念和表征，使个体产生自我约束的内生动机，在加强权力监督控制效果的同时，增加了权力的生产效用。排名能使权力自动运行，塑造考核者、被考核者、社会公众之间的关系网络，在“权力”与“生产”之间搭建起互相促进的关系。这种网络无所不在、毫无时空间隔地遍布整个社会，使得被考核者时刻处于考核者的监督之下以及与其他考核者的竞争之中。权力的施展不需要再以浩大运动和显性压力的形式，压在它所介入的空间与职能上，而是巧妙地体现在具体工作之中，通过隐蔽的信息手段增加整体治理效能。
规训技术不会自生自灭，也不会被磨损掉任何基本特征，而是注定要传遍整个社会机体，变成一种普遍功能。目前我国以城市空气质量排名为代表的排名技术，已经形成了一套成熟精细的命令系统，未来还会继续扩散、进化升级。福柯对此提出六条核心准则，在此可以将其合并简化为详尽确定、充分想象和侧面效果三条原则，以指导排名规训技术的应用。首先，排名应当有明确的运作方式，排名政策和激励政策应该是绝对明确且公开透明的，一方面有助于被考核单位建立起“排名靠前——奖励”与“排名靠后——惩罚”的明确观念；另一方面便于工具使用者在政策情境、工具类型与效果之间建立起关于政府排名的确定知识。其次，当排名的观念通过可信承诺得到广泛接受，激励手段就不再仅通过奖惩后的实际结果产生作用，而是在结果产生前，利用痛苦、不愉快、不便利的观念改变个体行为；所以奖惩应该利用的是关于声誉、资源和晋升机会的权力表征，而不是频繁地启动奖惩措施本身。最后，排名体系应该对没有得到实质性奖惩的个体也产生激励效果，简明的表征使得想象奖惩的个体也受到影响；在设计奖惩措施时，应当选择既能对下级造成持久印象、组织及个人损失又较小的手段。
除了在经验上解释政府排名的意义与价值，本项研究尝试在理论上联结科层制与规训理论，还希望在后现代公共行政的潮流之下做出一些创新。随着后现代思潮渗入公共政策领域，科层制和理性主义的原则被质疑和批判。后现代公共行政的内涵虽已建立，但原有理论基础与新思潮之间却显得断裂(宋锦洲，2013)。韦伯与福柯是公认的现代主义与后现代主义代表人物，本文即在中国情境下，将两者的代表性观点经由排名政策加以桥接，提出“科层式规训”的概念，为后现代公共行政的转型提出一种可能的思路。
本文通过中国城市空气质量排名来阐释科层式规训的分析框架，同时解释政府排名的设置逻辑与作用机制。环保领域的政策执行有其普遍性，也有其特殊性。这可能会将工具应用情境的限制带入到理论阐释当中，从而忽视理论框架的某些细节要素。未来研究还要在组织分析视角下，进一步剖析规训权力对于政策落实的效用与机制，并将这个框架扩展到更多领域的政策执行分析中。在国家治理现代化过程中，还有很多微观权力技术，诸如运动式治理、居委会制度、户籍制等，都缓解了权威与支配方式之间存在的张力。科层式规训的框架对于理解这些政策工具也有意义，分析这些政策实践有助于深化分析框架，实现理论与实践的双向增长。
参考文献：略
初审：罗义
审核：林川
审核发布：朱亚鹏