吴昺兵、贾康｜PPP项目财政支出责任债务风险生成机理的政社博弈分析
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PPP项目财政支出责任债务风险生成机理的政社博弈分析
吴昺兵 贾康► 刊期：《经济与管理研究》2022年第2期
► 作者简介：吴昺兵，中国科学院大学经济与管理学院博士后；贾康，华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员。
内容提要
本文以行为决策权的获取和转移为视角构建博弈模型，将引发政府债务风险的政府和社会资本合作（PPP）财政支出行为的权利分别界定给政府和社会资本，构建并对比分析政府先行和社会资本先行的序贯博弈，及政府过度转移风险给社会资本的博弈模型。研究结果显示：一是现有制度短板提供了PPP项目财政支出责任债务风险的引致与分担的政社博弈空间。二是提升由不规范支出行为引发的交易费用是防控风险的关键，应构建财政支出的预算管理与合同管理的双重法律保障，优化政府监管。三是可引发政府和社会资本合谋违规的说服费用产生于综合制度环境，并非囿于单一项目的得失，应重视完善激励约束机制，加强配套制度建设。四是政府过度转移风险虽可在短期内降低财政支出责任，但随之产生的社会资本参与积极性下降、项目风险控制能力削弱和社会福利净损失等影响，将增加中长期财政支出责任债务风险。
关键词
PPP项目；财政支出责任；政府债务风险；风险防控制度；序贯博弈；交易费用
一、问题提出与文献回顾
政府和社会资本合作（PPP）是公共服务供给方式的理论创新与实践突破，但以《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）（以下简称“财预50号文”）对PPP提出“四个不得”的要求为标志，政策导向从将PPP作为“防范和化解政府性债务风险的工具”转变为“严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债”。政策导向转变的背景是PPP的泛化、异化及不规范的财政支出行为扰乱了风险分担的合理框架，将部分本应由社会资本承担的市场风险通过财政资源的不当支持转化为依附于或有事项的政府或有债务和超出法定支出范畴的政府隐性债务，从而增加了财政支出的不确定性和压力，引致了PPP项目财政支出责任债务风险。为更好防控风险，国家政令频出，区域层面在夯实财政承受（简称“财承”）限额规定的基础上细化了财承限额的分段管理与风险预警，项目层面强化了对不规范财政支出行为的监督惩罚力度，但因相关制度存在短板，政府和社会资本在PPP项目财政支出责任债务风险的引致和分担上存在博弈。因此，如何防控债务风险是政策制定与学界研讨的重点。
国内相关研究多聚焦于PPP项目财政支出责任债务风险的生成路径、识别框架和产生原因。胡玄能和徐慧强（2019）指出了模式滥用、向新的融资平台转化及“公公合作”等异化现象 。刘方（2019）认为保底条款、绩效不善等行为可引致风险。为界定财政支出债务属性，谭艳艳等（2019）总结了政府应承担的法定和推定义务；马万里（2019）认为利用PPP支付违规举债形成的支出属于隐性债务；贾康和吴昺兵（2020）构建了PPP项目财政支出责任债务风险矩阵。债务风险的成因可归于两个层面：宏观层面包括分税制下地方政府事权与财政支出责任的矛盾，激发地方举债能动性的制度安排，预算软约束下地方对中央的救助预期及不完善的举债监管制度等产生政府债务风险的原因；微观层面包括PPP合同的不完备性难以抑制政府潜在支出，借助PPP表外融资及地方官员利用PPP进行政治风险规避、债务卸责等PPP运作层面的原因。
在方法论层面，博弈论广泛应用于PPP研究。马斯金和蒂罗勒（Maskin & Tirole，2008）认为，政府的“机会主义行为”需要建立约束双方行为的特定机制。龚强等（2019）构建了不完全合约视角下政府让社会资本过度承担公共品负担的博弈模型，分析了当社会资本与政府确立合作关系后，政府会通过政治干预或凭借事后谈判的强势地位让社会资本承担超额风险的现象；欧纯智和贾康（2020）总结了社会资本努力程度和PPP最优合同安排的影响因素；周亦宁和刘继才（2020）分析了上级监管对地方政府与社会资本的收益博弈感知矩阵的影响；梁秀峰等（2020）运用系统动力学仿真模拟了绩效支付的博弈演化过程。在PPP财政管理方面，现有研究主要涉及政府和社会资本（简称“政社”）博弈的特点、行为策略如何影响制度安排与执行效果。谢瑞锋和刘继才（Cheah & Liu，2006）指出将财政补贴视为看跌期权有助于更好地平衡项目收益与风险；何（Ho，2009）建立了财政对投标补偿和融资再谈判的博弈模型；陈明艺和王璐璐（2018）指出激励性财政补贴金额与社会资本的偷懒概率呈负相关关系；王鹏等（2020）分析了政府补贴策略与社会资本退出策略的不同组合，认为政府必要时会付出合理代价以维系项目运作。本文认为，债务风险的生成根源可在理论上概括为相关制度的不健全，由此产生政社在PPP项目财政支出责任债务风险的引致与分担上的博弈空间。目前鲜有研究从制度视角分析政社的博弈行为。因此，本文基于中国PPP项目财政支出责任债务风险防控的制度现状，使用博弈论研究债务风险的生成机理：其一，总结相关制度的特点与问题；其二，以交易费用经济学为依据，探究将引发政府债务风险的PPP项目财政支出行为的权利分别界定给政府和社会资本的情况下，各自将具有何种行为动机、策略集合与支付结果，以揭示债务风险的生成机理与防控风险的关键因素。二、PPP项目财政支出责任债务风险防控效果及制度建设情况
（一）PPP项目财政支出责任债务风险防控效果评价
1. 总体风险得到有效控制
张牧扬等（2019）、刘穷志和张莉莎（2020）认为在财承管理下PPP财政支出压力总体可控，抑制了非必要的财政支出。全国层面，入全国PPP综合信息平台管理库项目（下文简称“入库项目”）的2020年财政支出总额约为7 000亿元，2020年全国一般公共预算支出决算数约为245 588.03亿元，财承占比为2.85%，支出峰值集中在2023—2026年，之后财承空间将逐步释放。地区层面，2020年1月—2021年9月处于财承限额内的行政区数量占当月累计有PPP入库项目的行政区数量的比重稳定在99%，但受经济下行、减税降费和新冠肺炎疫情影响，部分地区2021年一般公共预算支出相比2020年增长未达预期或形成负增长，财承超限地区占比增长0.5%。财承占比小于7%的风险预警值的地区占比稳定在73%，小于5%的政府付费项目入库分界线的地区占比稳定在55%。相关部门对超限地区已采取禁止新项目入库的措施，确保各级财承压力处于可控范围。
2. 潜在风险源不容忽视截至2021年9月底，入库项目中使用者付费、可行性缺口补助和政府付费的投资额分别占总投资的9%、69%和21.6%，表现出中国PPP项目对财政较大的依赖度。2021年三季度使用者付费的累计投资额相比2017年二季度下降20.3%；可行性缺口补助和政府付费分别增长了143.9%和28.7%。可以推测，部分使用者付费的实际收入低于预测收入，需要转为可行性缺口补助以维系运作；因政策要求地方政府需要审慎实施政府付费项目，可行性缺口补助成为主要付费方式。
以下潜在风险源存在催生责任债务风险的可能性：第一，从地区看，县级项目对财政付费的依赖度比较大，东北、华中等地区的使用者付费占比较低，PPP财政支出责任与地方财政自给能力存在错配。第二，从行业看，在19个行业中，12个行业的使用者付费占比低于10%，PPP项目合理的经营资源有待挖掘。第三，从行为看，PPP的泛化、异化，支出责任“固化”，支出上限“虚化”，运营内容“淡化”等不合规的行为可能引发债务风险。综上可知，PPP项目财政支出责任债务风险的总量管理成效明显，但结构性问题滋生的潜在债务风险对相关制度完善、执行和监管提出了更高要求。
（二）PPP项目财政支出责任债务风险防控的制度建设情况
中国相关制度强调PPP项目财政支出责任管理的规范与绩效导向，以防控债务风险为主要目标，具有以下特点：一是对PPP与地方政府债务关系的定位出现反转。直至2016年，政策仍鼓励以PPP化解融资平台存量债务，减轻政府债务压力；之后伴随PPP泛化、异化，便统一口径为严禁以PPP名义举借政府债务。二是要求逐步严格、细化。以财预50号文为分界，前期发文以命令性规则为主，主要包括纳入预算管理、加强财承论证、按效付费、明确项目公司债务与政府债务的界限等；后期发文以禁止性规则为主，以“四个不得”为代表，相继增加不得安排预算、不得新上政府付费项目、不得入库等规定，辅之以项目整改、退库、对引致债务风险的咨询方等进行追责。三是发文机构由财政主导向多部委联合转变。行业部委联合财政部和国家发展和改革委员会发文的数量增多，规范财政支出行为、防控债务风险成为发文“标配”。四是作为制度依据的部门规章的法律效力层级较低。除《预算法》中“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”成为PPP项目中政府不得为社会资本提供担保规定的直接法律依据外，防控PPP项目财政支出责任债务风险的规定，均以在中国法律效力位阶中处于最低层级的部门规章的形式体现。由此总结，相关制度存在以下问题：第一，虽已形成防控政府债务风险的共持信念，但未凝练出影响各方决策和行为的清晰规则；第二，相关制度以部门规章为主，强制效力不足以支撑共有信念的贯彻落实；第三，政社之间尚未完全建立平等互信的激励约束式伙伴关系；第四，综合考虑机构共识达成度、政府监管有效性与非官方的行业自律组织的建设情况，可以发现尚未形成有效的制度自我实施机制。上述制度环境为参与人在“PPP项目财政支出责任债务风险的引致与分担”方面提供了博弈空间（见图1）。三、产生PPP项目财政支出责任债务风险的政社博弈分析
理论上，引发政府债务风险的财政支出行为的权利既可界定给政府，也可界定给社会资本，即便政府拥有初始决策权，社会资本也可说服政府与其达成合意，前提是双方均能从中实现支付增量。同理，政府也可说服社会资本改变初始决策，至于决策方向是从合规到违规还是从违规到合规，需要具体分析，因而PPP项目财政支出责任债务风险应属于政社共担风险。PPP项目财政支出责任债务风险是政社利益博弈的结果。本文对比将上述权利分别界定给政府和社会资本时的博弈模型，以分析风险生成机理和防控风险的关键因素。
（一）地方政府和社会资本的违规行为分析1. 对违规行为的相关界定
本文将违规行为界定为因违反现有制度规定而引致政府债务风险的PPP项目财政支出行为。
第一，关于违规动机。本文定义，当参与人可能引发PPP项目财政支出责任债务风险的某行为的违规利润大于或等于相同实施条件下的合规利润时，可能存在违规动机。其中，“等于”满足了项目至少在违规条件下可落地的需求，“相同实施条件”指项目实施的外部综合条件，即项目所在区位与所处行业、发展前景与可经营程度等经济条件，需要接受的制度约束等规范要求条件，应保障的公共利益等社会条件与合规实施是相同的，以此实现同一项目中参与人的合规收益及成本与违规收益及成本的可比性。
第二，关于违规利润。
若参与方达成违规行为，可认为参与方获得的违规利润至少不低于相同实施条件下的合规利润。
第三，关于交易费用。
在模型中，假设项目仅存在产生政府债务风险的违规行为。本文将相同实施条件下项目违规成本与合规成本的差额，即PPP项目财政支出行为产生的政府债务风险成本界定为交易费用，主要包括：一是调整并执行违规项目合同的成本；二是在违规行为下政府多承担的财政支出；三是发生违规行为后政社各自产生的协调费用；四是违规行为被发现后所支付的债务风险承担与化解成本；五是政府不兑付承诺时社会资本面临的政府违约成本，后两者为特定条件下的潜在交易费用。参与人倾向于违规的原因之一在于，他们存在违规行为不被发现进而风险因素不会产生实害后果，或即便被发现但可借助行政自由裁量权降低成本的侥幸心理。
第四，关于说服费用。
实操中存在一方有违规动机、一方没有但最终被说服而项目违规运作的情况；同理，也存在一方初始决定违规但经过双方协商后合规运作的情况。本文将政府或社会资本说服对方改变初始决策以实现双方行动一致而付出的成本界定为说服费用。在实施条件相同假设下，交易费用与说服费用并非同时存在，若双方均有违规动机，会因违规运作产生交易费用，但无说服费用。若双方并未在初始决策上达成共识而需要由其中一方支付说服费用时，在行为合规导向下，将产生说服费用，交易费用为零；在行为违规导向下，交易费用将包含说服费用，因为交易费用涵盖了因不规范PPP项目财政支出行为导致的政府债务风险的一切后果，说服费用是为达成合谋违规而付出的改变一方行为策略的成本，因而包含于交易费用。
2. 地方政府的违规行为分析
地方政府的违规动机包括但不限于：一是分税制下“财权上移，事权下移”的地方财政资源支持乏力。因省级以下的地方税体系尚未成型，各级事权划分不清晰，造成部分地方本级财力与支出责任的不匹配。二是地方财力缺口与公共服务缺口造成发展困局。在经济发展和公共服务条件互为前提的循环作用下，经济基础越差的地区公共服务供给能力越弱，马太效应明显。在中央对地方的救助预期下，为在发展困局中突围，部分地方政府有“铤而走险”的动机。三是兴办公共事业是刺激需求的必然选择，个别地方官员为出政绩有可能越界违规。中国正处在向经济高质量发展的转型期和跨越中等收入陷阱的关键阶段，基建投资成为多因素叠加下的选择，PPP存在客观发展的推力和地方政府落地项目的压力。有些项目也具有一定的政治意义，部分政府官员会作出以牺牲合规要求为代价的落地安排。四是部分政府官员以公共利益为代价谋求私人利益，人为制造“寻租空间”。因PPP项目财政支出发生在运营期，若官员任期短于建设期，或是隐藏的政府债务风险在不危及自身的未来若干年后才会爆发，就可能产生利益交易空间。
地方政府如果面临合规与落地“二选一”的两难境地且最终选择实现落地，可获得的直接收益包括但不限于公共服务供给增加与国内生产总值（GDP）贡献、上级政府的认同、官员政绩目标的实现，以及在违规行为不被发现时官员可能的灰色、黑色收入。间接收益主要包括政企关系的建立与维护、与项目联动的发展机会等，项目还可能有助于政府树立良好形象，被打造成行业或地区标杆而获得社会声誉。
政府的违规成本可分实发成本和潜在成本。实发成本主要包含政府不当承担项目风险引发的非法定支出及或有支出，协调部门审查项目方案、评估风险后果的费用等难以量化的成本。潜在成本主要包括违规行为发现后，政府承担的项目整改成本或流产带来的沉没成本、相关部门及官员遭受的惩罚、政府声誉的折损等。其特点是：若违规行为未被发现，此部分成本为零；若被发现，在存在一定行政自由裁量权的情况下尚有化解的弹性空间，但一旦违规行为被坐实，成本将相当巨大。
3. 社会资本的违规行为分析
造成社会资本违规的原因包括但不限于：一是社会资本的逐利本能使然。就单个项目而言，争取更多财政资源的实质，在于让政府多承担本应由社会资本承担的风险。二是看重区域或行业垄断所带来的规模经济。社会资本期望获得政府提供的长期合作机会及由此培养的区域或行业的垄断或寡头垄断地位。三是有限理性和机会主义形成的行为扭曲。政府作为委托方，具有有限理性；社会资本作为代理方，具有信息优势，而PPP合同不具有完备性，增加了逆向选择和道德风险。四是相关制度的不细致、不周密及约束的脆弱性加剧了违规动机。
社会资本采取违规行为主要是为获取相比合规运作而言更大的以经济利益为代表的综合利益。直接利益表现为项目落地可获得的经济收入，因此提升的品牌竞争力和行业影响力也会体现为占有更多市场份额后带来的公司经济实力的提升。间接利益体现为因获得政府“信任”而产生的长期合作机会与合作成本的降低，社会资本也会因PPP的公益性树立良好的企业形象。社会资本的违规成本亦可分两类：实发成本包括为实现违规方案所付出的协调、谈判成本，一般而言社会资本承担的实发成本要小于政府承担的份额。就潜在成本而言，除了要面临违规行为被发现后所需要承担的债务分担成本或项目流产损失外，还需要面对政府承诺的条件不兑现的风险。因为政府在项目运营期若无法及时履约，会影响项目公司甚至社会资本现金流的稳定。（二）现有制度下政府先行的政社博弈模型五、PPP项目财政支出责任债务风险的生成机理分析
（一）PPP层面——参与主体互动博弈下的风险分担不合理一是PPP项目的长周期和复杂性决定了合同的不完全性。
政府因承担最终的公共服务供给责任，受限于时间、能力或繁琐的程序，可能承担一些超出合同约定的支出并面临债务风险。二是社会资本利用政府落地项目的心理或因最大化自身利益而提出不合理条件。政府为求政绩可能被迫答应不合理要求；社会资本因存在对政府换届履约、政策稳定性等的担忧，可能会提出不合理要求或降低服务质量以减少成本，这些因素均可成为债务风险的诱因。三是政府的弱风险感知能力降低和忽略了其在谈判、缔约时的敏感性和防御安排。现阶段，政府尚无法在没有咨询机构协助的情况下独立完成项目，“有限理性”的政府在缺少信息和专业判断的情况下非本意地产生违规行为。加之PPP应有的阳光化、社会资本公平竞争等在现阶段不易真正到位，不正之风和暗中腐败仍发生可能，更易使政府承担的风险超出合理限度。四是评估项目财政风险的量化方法不完善。现有的财承论证程序无法高水平、全面地评估潜在财政支出，给某些模糊的“可能支出”变为“现实额外支出”提供了弹性空间。五是PPP相关制度并未实现风险因素的有效抑制。
立法滞后让部分核心政策的法律效力较低，执行效果欠佳；监督部门因缺乏统一监管标准和信息机制，降低了政府监管的有效性；PPP契约的自我实施机制并未真正建立。在一定意义上，公共服务带来的繁重压力和“举债无门”,会倒逼地方政府借助PPP采取一些非常手段，增加发生风险的可能。（二）非PPP层面——引发地方政府债务风险各因素的综合作用
一是财政支出压力、政绩考核与官员晋升机制下行为选择的异化。
在分税制未在省级以下真正落地、地方税体系未成型、事权划分不清晰的背景下，地方存在财力缺口。同时，基本公共服务均等化已到攻坚克难阶段，地方政府借助融资平台为公共服务项目融资的方式难以为继。国家多举措遏制非规范举债行为，部分地方政府放大PPP融资功能，而基层地区的项目不具有盈利优势，社会资本有动机将市场风险转嫁给政府，政府为落地项目只能通过财政保障将可能的风险转变为政府债务。此外，PPP在高速发展阶段被认为是在公共领域进行改革创新的重要举措，实施PPP项目的数量与规模、能否成为标杆项目被打上了政绩标签，泛化、异化行为易被催生，政府不惜打政策擦边球，默许甚至与社会资本合谋违规，藏匿了债务风险。二是政府的公权垄断地位可能影响公平的市场竞争。
PPP所倡导的平等合作要遵从于政府与市场话语权的分配情况，市场的公平竞争环境经多年改革已有质的提高，但仍无法排除政府不合理地干扰市场秩序的行为，这增加了社会资本在单一项目上“得罪”政府的成本。一方面，政府可能通过介入招标、土地招拍挂等影响社会资本的市场资源，与政府合作的项目通常受行政法管辖，长诉讼周期、高诉讼成本和低诉讼成功率增加了社会资本的维权难度；另一方面，政府可能通过降低市场准入门槛、提供合作机会而增加社会资本的竞争力。因而，在PPP制度不健全、监管不到位的情况下，一些合规意识不强的地方政府可能会不顾本级财力和财承限额规定实施项目，后因自身不履约而造成当期财政支出责任的违约及长期的政府显性债务。
三是不完全契约下的机会主义逻辑。
PPP合作周期长、合作内容多、涉及主体广，易发生逆向选择和道德风险。政府放任合作关系恶化、项目建设运营管理不良等问题是小概率事件，加之受专业能力限制，无法完全看破社会资本实质性转嫁市场风险的行为。因所有复杂契约都是不完全契约，契约中的歧异、错误或遗漏可被缔结主体利用。为避免相关问题发生，需要依靠法治环境的健全、降低契约不完全程度的专业水平的提高、富有契约精神的营商环境的培育，以及司法、仲裁等争端解决机制的优化。四是预算软约束为政府安排隐性及或有财政支出提供了操作空间。
在现有五级政府的体制框架下，省级及以下各级政府作为地方政府实属一个整体，从中央到地方存在隐性担保与救助的层层财政关系，中央的监管力度会伴随政府层级的延伸而减弱，地方政府“大而不能倒”的软预算约束和“上有政策、下有对策”的行为选择会隐匿隐性债务风险，这成为滋生地方政府过度负债心理的重要原因，也助长了PPP政府债务风险。政府可通过固定回报、弱化绩效等让部分隐性债务显性化，或通过预算安排的机动性纳入非法定或有支出，却不能改变其非法定财政支出的本质。
五是金融市场对稳定可预期现金流的偏好，在一定程度上将社会资本的融资压力转变为财政支出压力。
理论上，PPP主推以项目未来现金流为依据的项目融资方式，而在实践中，金融机构往往难以承受市场风险对贷款安全性的威胁，偏好于政府付费和比例较大的可行性缺口补助项目，即便社会资本主体信用起到一定作用，政府信用依然对PPP融资成功与否产生重要影响。同时，金融市场的心理与偏好，加深了政府信用金融化在PPP融资的印记，在将社会资本融资压力传导给政府的同时，也放松了PPP政府债务风险的金融监管，财政与金融尚未形成合力防范PPP项目财政支出责任债务风险，仅靠财政系统难以彻底解决风险隐患。
六、完善PPP项目财政支出责任债务风险防控制度的几点认识本文总结了PPP项目财政支出责任债务风险的引致和分担的政社博弈的行为规律，剖析债务风险的生成机理，旨在达成以下目标：以增强PPP项目财政支出责任债务风险防控为导向，优化制度规定，推动各方坦诚真实、低成本地了解事后行为，减少复杂契约关系下的机会主义行为，强化契约自我实施机制，构建信任稳定、有序互动的伙伴关系。
第一，现有制度存在行为细则不明确、自我实施机制不成型、执行成本高等问题。
政出多门，规则标准不统一，致使政策落实具有区域异质性，参与方在政策薄弱环节催生的寻租空间和行政自由裁量权中产生的“猫捉老鼠”“讨价还价”等行为，推动形成了区域性和结构性的潜在风险源；以部门规章为主的制度体系与法律及司法体系形成的制度执行效果落差降低了机会主义的交易费用；政社并未真正形成互相监督制约的伙伴关系，增加了复杂契约的执行成本；目前关于主体信用、违约记录等信息的共享存在迟滞与阻碍，可与政府监管互补的行业自律监管和公众自发监管缺位，尚未构建具有成本优势及可信承诺的制度实施机制。以上问题影响了PPP项目财政支出责任债务风险治理效果。
第二，优化PPP相关制度是增加政社博弈中交易费用，进而抑制债务风险的关键。
仅在财政领域要求规范管理PPP项目财政支出行为、提升相关交易费用是不够的，要进一步实现与法学和组织学等的交融。一方面，以PPP项目财政支出预算管理为主线，将财政付费、政府债务风险分担等关键点纳入PPP合同的制定、执行和监管，实现PPP项目财政支出责任在政府层面的预算与资产负债管理与在项目层面的合同管理的一致对等。另一方面，现阶段的PPP治理主体仍以财政部门和行业主管部门等正式组织为主导，但现有制度存在的问题，削弱了正式组织对因技术进步、行为改进所导致的环境变化中的债务风险防控的适应性，造成监管能力缺口，降低了实发交易费用，隐匿了潜在交易费用。因而，要更好防范债务风险，在完善制度的同时，还要注重跨领域、跨部门、跨周期的管理组织的自我学习与更新，在能力、形式和行为方式上为防控风险提供助力。
第三，完善政府和社会资本的激励约束机制，是压缩政社合谋空间、减少不正当利益交易的重要举措。
为防控债务风险，应在制度建设中充分重视构建政社的激励约束机制，提高一方说服另一方采取违规行为的成本。此条件的实现应跳出PPP视野，在财政、行政等改革和法治社会建设与营商环境优化中寻求破解之道。PPP政府债务风险的生成并非完全为PPP模式之过，而一定程度上是经济、政治、法治等因素综合作用的结果。在PPP项目财政支出行为会否引发政府债务风险的问题上，说服费用通常不会限于单一项目的得失，而是包含着基于其他交易得失的地域与行业的机会成本，完善政社之间的激励约束机制是增加不合规说服费用、在短中期有助于防控债务风险的可行举措。因此，增强信息共享，强化风险防范共识，合理分担风险，实现重信守诺，将社会资本对政府义务落实的考评与政府对社会资本服务绩效的考评置于同等重要的位置，是完善激励约束、优化债务风险防控制度的考虑要点。
第四，科学合理分担项目风险，是有效控制全生命周期项目成本、更好防控债务风险的关键。
政府过度转移风险给社会资本以降低短期财政支出的行为，可能造成的影响包括但不限于：一是降低社会资本的参与积极性，侵蚀政社平等合作的基础，增加市场垄断因素，强化政府的违规动机；二是降低了合作方对项目风险的整体管理能力，增加了建设运营的不确定性，一旦潜在的、项目内部的风险源发酵为实际的、影响范围更广的风险事件，将大为增加项目风险管理难度；三是变相推升公共服务的单位成本，降低公共服务供给数量与质量，损害消费者和社会资本权益，造成社会福利净损失。以上因素将通过政府以行政管理者身份兜底公共风险的途径增加中长期财政支出和政府显性债务风险，及通过被社会资本将超额风险再次隐性转移回政府方的途径增加政府隐性债务风险。因此，政府应坚持平等合作，守住契约底线，稳定社会资本的合作预期，真正将债务风险纳入政社共治风险框架，合力管控PPP项目财政支出责任债务风险。
（全文刊发在《经济与管理研究》2022年第2期30—47页。）
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