冰封的土地市场和土地财政何时解冻？

摘要

当前经济下行压力持续加大，房地产投资和销售持续下行，一季度土地出让收入同比大幅下滑近三成，房地产市场陷入“千里冰封”之境。中央和地方政府积极采取举措在房住不炒的基调下放松房地产调控，从放松融资、下调首付比例、放松限购限贷等方面支持房地产销售、缓解房企风险、恢复市场信心，促进房地产回暖带动经济发展和财政改善。429政治局会议提出“支持各地从当地实际出发完善房地产政策，支持刚性和改善性住房需求……促进房地产市场平稳健康发展”。当前各地的土地市场的表现如何？导致土地市场低迷的因素有哪些？对地方财政会产生怎样的影响？本文主要回答以上问题。

一、一季度土地市场表现如何？

第一，土地市场维持低温运行，土地出让金腰斩，低溢价、高流拍并存。根据中指研究院土地成交数据，2022年一季度全国土地出让金6228亿元，同比下降52.9%；成交土地平均溢价率为4.0%，处于2016年以来的较低水平。一季度全国土地流拍数量共计1631宗，受土地市场供地缩量影响，流拍地块数量同比下降22.3%，但流拍率为11.5%，较2021年同期上升0.8个百分点。

第二，超半数省份土地出让金降幅超过50%，仅北京、福建同比正增长。天津、宁夏、黑龙江、青海、广东土地出让金同比下滑幅度较大，分别为95.1%、84.3%、83.4%、79.1%和74.0%。

第三，247城土地出让金负增长、90城成交溢价率挂“零”、近三成城市土地流拍率超过20%。一季度底价“摘地”现象突出，90城土地成交溢价率为0，占比为27.3% 较去年同期上升13.3个百分点；土地流拍率超过20%的城市达27个，占比为26.5%。

二、土地市场为何持续低温？

一是地产销售尚未完全筑底，企业资金回笼受限。2022年一季度商品房销售面积和销售额同比分别下降13.8%和22.7%，延续2021年7月以来的负增长态势。

二是房企面临偿债高峰，现金流紧张情况加剧。截至2022年4月30日，房企未来一年内到期的信用债余额3985亿元，海外债余额4488亿元（678亿美元），合计8474亿元。2022年6月、7月房企迎来阶段性偿债高峰。今年以来，拿地主力仍是央企和地方国企，房企拿地态度整体偏谨慎。2022年1-3月，TOP100房企拿地总额2271.6亿元，拿地规模同比下降59.3%。其中，73家为央企或地方国企，拿地金额占比为72.4%。

三是地方政府推地力度放缓。地方政府在推地规模上保持谨慎态度，部分重点城市调整供地批次，由去年的“分三批供地”改为“分四批供地”，分散各批次供地面积。武汉、重庆和青岛首批次供地面积分别较去年下降91%、79%和68%。

三、对地方财政的影响？

房地产市场低迷对一季度地方财政收入的冲击逐步显现，房地产相关税收及土地出让收入下行压力较大。如果疫情持续蔓延，二季度地方政府可支配财力增速下行，抗疫和纾困支出增加，形势严峻。一季度契税、土地增值税同比分别下降22.4%和增长7.6%，分别较去年同期降低90.6和32.9个百分点。一季度地方政府的国有土地使用权出让收入（不同于前文中指院的土地出让金，而是入库数据）同比下降27.4%。

一是政府需多措并举稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产业良性循环和健康发展。第一，适当下调房贷利率，降低居民购房成本；第二，地方政府要因城施策，满足购房者合理住房需求；第三，满足房企正常融资需求，防范化解房企债务风险；第四，进一步探索房地产的新发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设。

二是中央财政需继续加大对地方转移支付力度，推动财力向市县基层下沉，避免地方因财力不足而在支出力度上打折，兜牢“三保”底线。

三是加快发行专项债，加大对优质项目的投资力度，扩大有效投资，尽快推动基建投资靠前发力，对冲需求收缩尤其是房地产下行和消费不振的形势，同时扭转低迷的预期。

四是考虑发行特别国债，应对疫情对经济和地方财政的冲击，用于基建投资、为小微企业和中低收入人群纾困、抗疫支出。

风险提示：房地产政策宽松不及预期、国内疫情反弹冲击房企销售

目录

一、土地市场表现？——出让金腰斩，低溢价、高流拍并存

二、土地市场为何持续低温？——房企拿地谨慎、政府推地放缓

三、对地方财政的影响？——土地财政难以为继

正文

土地市场维持低温运行，一季度全国土地出让金同比下降超50%。去年12月，中央政治局会议和中央经济工作会议定调，“支持商品房市场更好满足购房者的合理性住房需求，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展”，房地产政策迎来“政策底”。今年以来，超过50城对楼市政策进行松绑，包括下调房贷利率、降低首付、放松公积金贷款条件、提供购房补贴、放宽限购以及降低交易税费等全方位纾困举措。但从政策效果来看，当前房地产市场形势依然严峻（详见《房地产何时见底？》），导致土地市场持续低迷。

2022年一季度全国土地出让金6228亿元，同比下降52.9%。其中，3月土地出让金为2505亿元，同比下降44.7%，降幅分别较1月和2月收窄13.0和11.7个百分点，主要受到重点城市供地节奏提前的影响。2021年“两集中”政策发布已在2月底，首批次供地成交主要集中在4-5月份，2022年首批供地部分城市有所提前，截至3月31日，22个重点城市中北京、上海等18个城市已公布首批次集中供地，大部分于3月成交。

低溢价率仍存，受推地结构的影响，一季度土地溢价率边际改善。2022年一季度，全国成交土地平均溢价率为4.0%，处于2016年以来的较低水平，较2021年四季度提高0.7个百分点，主因部分城市优质地块增加。长沙2022年首批供地中主城区供地面积占比达到90%，较去年三批次增加41个百分点；武汉今年首批供地7宗中有5宗位于核心城区，面积占比高达99%；重庆首批次供地基本位于渝北、九龙坡和沙坪坝，占比达74%。

土地流拍数量有所下降，但土地流拍率仍维持高位。2022年一季度，全国土地流拍数量共计1631宗，受土地市场供地缩量影响，流拍地块数量同比下降22.3%；流拍率为11.5%，较2021年同期上升0.8个百分点。

2022年一季度浙江、江苏、北京土地出让金居全国前三；超半数省份降幅超过50%，仅北京、福建两地同比正增长。

从规模上看，一季度土地出让金超过500亿元的省份有4个，依次为浙江（904.5亿元）、江苏（525.9亿元）、北京（513.8亿元）和山东（511.0亿元）；西藏尚未土地成交，宁夏、天津、黑龙江一季度土地出让金均在10亿元以内。

从同比增速上看，2022年一季度仅北京、福建两地土地出让金同比增速为正。其中，北京由于首批集中供地时间较早、土地出让情况较好，土地出让金同比增速达81.4%；福建受到厦门、宁德两市土地市场逆势上涨的带动，全省土地出让金同比增长17.0%。16个省出让金同比降幅高于50%。除西藏因尚未供地外，天津、宁夏、黑龙江、青海、广东土地出让金同比下滑幅度较大，分别为95.1%、84.3%、83.4%、79.1%和74.0%。

2022年一季度仅12城土地出让金超过百亿，57城尚不足1亿元，247城出现下滑不同程度的下滑。一季度土地出让金超过百亿的有12个，除了北京、上海、重庆3个直辖市外，宁波、合肥、成都等9个地级市土地出让金居前，主要分布在浙江、江苏、福建等沿海省份，以及安徽、四川、湖北等内陆省会城市。分布在10~100亿元之间的城市有111个，占比为33.3%；其余210个城市一季度土地出让金均在10亿元以下，其中57城尚未达到1亿元，主要分布在东北三省，宁夏、甘肃、新疆、青海等西部地区。从同比增速来看，除北海、大兴安岭、厦门等85城土地出让金较去年同期有所增长外，其余247城均为负增长，所占比例为74.5%。其中，广安、西宁、固原等64个城市土地出让金较去年同期下降幅度超过80%；周口、三门峡、金华等93个地级市下降幅度在50%-80%之间；喀什、德州、襄阳90个城市等下降幅度小于50%。

成交溢价率整体降低，高溢价城市大幅减少、90城溢价率挂“0”。2022年一季度成交溢价率超过20%的城市仅有12个，占比为3.6%，较2021年同期下降14.5个百分点；溢价率在10%-20%以及5%-10%的城市占比也有所减少，分较去年同期下降10.3和4.5个百分点。相对而言，底价“摘地”现象突出，一季度90城土地成交溢价率为0，占比为27.3% 较去年同期上升13.3个百分点。

高流拍率现象突出，近三成城市流拍率超过20%。2022年一季度，西宁（66.7%）、甘孜（50%）、铁岭（50%）、鄂州（50%）、安顺（46.5%）、牡丹江（44.4%）、营口（42.9%）7城土地流拍率位居前列，超40%。土地流拍率分布在30%-40%、20%-30%的城市分别有30个和67个，占比分别为11.9%和54.9%。

二、土地市场为何持续低温？——房企拿地谨慎、政府推地放缓

2022年一季度，受房地产市场下行及资金压力加大等因素，房企拿地偏谨慎，是土地市场降温的核心因素。同时，地方政府推地力度放缓、国内疫情多点散发也在一定程度上抑制了土地市场表现。

一是地产销售尚未完全筑底，企业资金回笼受限。2021年12月以来，房地产市场暖风频吹，但市场信心尚未修复、购房者观望情绪浓厚导致楼市持续低迷。2022年一季度商品房销售面积和销售额同比分别下降13.8%和22.7%，延续2021年7月以来的负增长态势。

二是房企面临偿债高峰，现金流紧张情况加剧。截至2022年4月30日，房企未来一年内到期的信用债余额3985亿元，海外债余额4488亿元（678亿美元），合计8474亿元。2022年6月、7月房企迎来阶段性偿债高峰，到期量分别为1272亿元和986亿元。其中，境外债的偿还压力较大，未来一年到期余额占比达到53.0%，一季度已有多家房企发生债券违约或展期。

2022年一季度拿地主力仍是央企和地方国企，房企拿地态度整体偏谨慎。2022年1-3月，TOP100房企拿地总额2271.6亿元，拿地规模同比下降59.3%。其中，73家为地方央企或地方国企，拿地金额占比为72.4%。以华润、中海、保利等全国性龙头企业为代表的央企参与热度较高，与企业资金状况良好有直接关系。在北京首批次集中供地拿地企业中，仅旭辉一家民企，其余全部为央企、地方国企或混合所有制企业；福州首批次集中供地拿地企业中，央企和地方国企占比七成，民营房企仅3家。

三是地方政府推地力度放缓。受市场下行及房企资金压力的影响，地方政府在推地规模上保持谨慎态度，部分重点城市调整供地批次，由去年的“分三批供地”改为“分四批供地”，分散了各批次供地面积。武汉、重庆和青岛首批次供地面积分别较去年首批次下降91%、79%和68%。

三、对地方财政的影响？房地产相关税收和土地出让收入下行压力较大，形势严峻

房地产市场低迷对一季度地方财政收入的冲击逐步显现，房地产相关税收及土地财政压力较大；如果疫情持续蔓延，二季度地方财政可支配财力增速下行，抗疫和纾困支出增加，形势严峻。2015年以来，随着我国城镇化推进，房地产市场快速发展，土地相关的财政收入持续上升。2020年土地出让收入为8.2万亿，房地产行业税收为2.5万亿元，广义土地财政依赖度达到38.8%，较2019年提高3.5个百分点。（详见《土地市场降温，土地财政向何处去？》）。受土地市场低迷的影响，土地出让收入和房地产相关的税收收入承压。2022年一季度，契税、土地增值税同比分别下降22.4%和增长7.6%，分别较去年同期降低90.6和32.9个百分点；国有土地使用权出让收入同比下降27.4%。由于一季度已披露政府性基金收入（主要是土地出让收入）的省份较少，从1-2月数据来看，分省份来看，15个省份中有14个省份1-2月政府性基金收入负增长，其中内蒙古、云南、吉林1-2月政府性基金收入分别为-70.3%、-69.8%和-59.6%。伴随调控政策边际放松，热点城市陆续启动新一轮集中供地，二季度整体土地出让收入降幅可能收窄，但在区域分化加重的背景下，部分中西部地区土地财政下行压力可能进一步加大。

在当前时点下，财政既要对冲经济社会风险，更要确保自身风险可控；不仅要发挥财政逆周期调节的总量调节功能，更要发挥结构性改革的作用，在多重目标下行走：实现发展与安全的平衡、稳增长和防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡。

一是政府需多措并举稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产业良性循环和健康发展。第一，适当下调房贷利率，降低居民购房成本；第二，地方政府要因城施策，满足购房者合理住房需求；第三，满足房企正常融资需求，防范化解房企债务风险；第四，进一步探索房地产的新发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设。

二是中央财政需继续加大对地方转移支付力度，推动财力向市县基层下沉，避免地方因财力不足而在支出力度上打折，兜牢“三保”底线。

三是加快发行专项债，加大对优质项目的投资力度，扩大有效投资，尽快推动基建投资靠前发力，对冲需求收缩尤其是房地产下行和消费不振的形势，同时扭转低迷的预期。

四是考虑发行特别国债，应对疫情对经济和地方财政的冲击，用于基建投资、为小微企业和中低收入人群纾困、抗疫支出。

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