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城乡二元结构是怎么来的?|我们的钱

李厚辰 青年志Youthology
2024-09-05


近年来,城镇职工和居民的医保基数都在飞速上涨。而农村居民更多参与的城乡居民医保年缴费额,也在十几年内从10元上涨到了380元,这导致城乡居民医保的参保人数从2019年开始逐渐下降,并且下跌增速也逐年扩大:2019年到2022年,同比分别减少0.3%,0.8%,0.8%,2.5%。
上述数据来源于7月初极昼工作室推出的一篇报道《农村医保「催缴员」:380 元的现实重量》,报道详细描述了这380元对农民的沉重负担。其中全国人大代表、重庆市巫山县竹贤乡下庄村党支部书记毛相林认为,居民医保个人缴费增幅与群众收入水平增长速度并不匹配,他说:“2007年到2024年,居民医保个人缴费从10元上涨至380元,增长37倍。但农村居民人均收入从2006年的3587元增长到2023年的21691元,仅翻了不到6倍。”
根据第七次人口普查,全国农村户籍人口7.6亿人,农村常住人口4.98亿人。尽管我国在2016年从名义上告别了城乡二元户籍制度,从难以承受的380元来看,想要抚平城乡之间的鸿沟,依然前路漫漫。
这一切是如何造成的呢?今天这篇文章试图分析城乡二元结构带来的问题及其成因,所谓「二元」,不仅仅意味着医保和养老保险这样的社会福利体系,还在于户籍、土地、粮食收入等等方面的区隔。城市与农村的分野,既有制度的因素,也源于历史所带来的惯性。

文|李厚辰

编辑|阳少




「城乡」与「城镇」,
一字之差,千差万别

2016年,中国取消了农业户口与非农业户口性质区分,统一改称居民,这是基于2014年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》所做出的决定。

与此配合,很多冠以「农村」的社会保障项目都与城市进行合并,例如农村医疗保险「新型农村合作医疗制度」,就在2018年与当地的城镇居民基本医疗保险合并形成统一的「城乡居民基本医疗保险」。同年,养老保险「新型农村社会养老保险」也与「城市居民养老保险」体系合并为城乡居民养老保险。


但这意味着农村与城镇医疗养老体系直接并轨了吗?恐怕远不是如此。在「城乡居民基本医疗保险」和「城乡居民养老保险」之外,最被城市户籍居民熟知的,其实是「城镇职工基本医疗保险」和「城镇职工养老保险」。很明显前者覆盖人群为农村居民和城镇非就业居民,而后者覆盖在职职工、灵活就业人员、个体工商户等。也就是说,前者虽冠名为「城乡居民」,但其中的城市居民比例恐怕非常低,因为城市居民中绝大部分都会在城市中就业,而就业就可以参与覆盖职工的保险。


两者标准差异巨大,以养老保险为例,简单来说,职工退休养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成,前者主要由退休年度当地岗位平均工资为主。后者以个人收入为主,例如一个月收入为5000元的职工,每年大概可以积累4800元个人账户养老金。养老金缴纳30年,大概每月可以拿到两三千元。后者同样由基础养老金和个人账户养老金两部分构成,但这里的基础养老金和国家设定标准有关,2024年,农民的基础养老金标准每月仅有123元,而个人账户与工资无关,全靠个人缴纳,假设以年缴1000元为例(别忘了还有6亿人月收入不足1000元),累计缴费20年,每月可领153元。两部分相加,他的养老金为276元。城镇户籍和农村户籍,养老金相差起码10倍。


再说医疗保险,中国医疗资源相对匮乏,优势医疗资源集中在三级医疗机构,其中最高等级的是三级甲等医院(所谓「三甲」),往下还有五级。城镇职工医保报销比例为:一级90%、二级87%、三级85%,而农村居民更多参与的城乡居民医保报销比例为:一级90%、二级80%、三级65%(不同省份可能比例略有不同)。这个比例翻译过来就是,优先给予城镇职工享受三级医院医疗资源的权利。


不仅如此,城乡居民医保还设有大病报销比例和最高支付限额,如:1.1万元—10万元(含 10 万元)部分报销60%;10万元以上部分报销70%;一年最高可报销40万元((不同省份可能比例略有不同))。而在很多大城市,职工医保已经不设最高支付限制。且这里的「大病」范围也不同,大病分为慢性病和特殊病,慢性病里,职工医保覆盖20种,居民医保覆盖13种;而特殊病则是23种对14种。总的来说,职工医保比居民医保拥有更多的疾病覆盖,两者在报销药品的范围内也有巨大差异。


电影《天注定》 



户籍之困

除了养老保险与医保外,生育保险、失业保险和公积金部分也存在差距。例如农村户籍人口即便在城市就业,在上海这样的大城市,企业也只用缴纳「三险一金」,不必缴纳生育保险和失业保险,理由是:对具有农村户籍的参保人员,上海尚无法有比较好的手段,来甄别是否属于计划生育范围,故暂时没有将生育保险纳入范围。同时,由于农村户籍人员有土地等生产资料,哪怕失业,也无法界定为失业人员,所以不缴纳失业保险,这会让农村户口人员在失业情况下失去重要的保障。

2023年,北京市丰台区公积金中心依然执行「城镇居民户口公司强制缴纳,农业户口公司自愿缴纳」的公积金原则,因此如果企业不缴纳或不全额缴纳公积金,农业户口的员工投诉只能通过协商解决,无法进行仲裁。


有些差距让人无奈。你可能都想不到,城乡户籍的差异能竟然影响交通事故的死亡赔偿金。城镇居民死亡赔偿金可达农村居民的三倍,因为残疾、死亡赔偿金标准为:按照受诉法院所在地,上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准,因为农村居民人均纯收入大幅低于前者,导致赔偿金往往出现巨大差距。这个窟窿,直到2022年5月1日才由最高法通过修法堵上。


除此之外,农村户籍居民的子女在城市中就学,尤其是考试权益也是一个很大的困难,不仅高考几乎没有可能参加,小升初,高中升学考试也非常困难。据经济观察报的报道,《农民工子女从小学读到高中平均转学4次》,就算他们在城市办理了居住证,农村户籍也无法参加小升初、中考等竞争性考试,从而会导致农民工随迁子女的就学连续性很差,而教育的连续性和稳定性都会影响到教育的质量。


我不可能穷举农村户籍在社会各个方面遭遇的困境,这几乎弥漫在生活的各个角落。而当我们简单追溯一下户籍制度的历史会发现,历史的重负,当然不是随着几条法令的修改就可以卸下的。


电影《天注定》



一种治理逻辑的延续

古典意义上的户籍制度最早可以追溯到秦汉的「编户齐名」,当时帝国就通过制度化地将人与所在地绑定,并限制其迁徙。张家山汉简中有云:

自五大夫以下,比地为伍,以辨□为信,居处相察,出入相司。有为盗贼及亡者,辄谒吏。典、田典更挟里門籥(钥),以时开。伏闭門,止行及作田者。

——《二年律令•户律》


这段话的大意是,所有人都被限制在一个名为「里」的居住单位,每五户编为一伍。每个「里」都设有 墙「里门」,由基层官员「里典」控制,有专门的开门和闭门时间。这是一个半军事化的管理体制,如果没有按时进出,或者翻墙,都有严格的惩罚。这样做的最根本动机在于当时的劳动徭役制度——国民要为政治共同体进行大量修路、运输、当兵等义务劳动。在人类古典时代,能够对国民管理到这个地步可谓登峰造极。


现代意义上的户籍制度则诞生于1951年,公安部颁布《城市户口管理暂行条例》(已废止),并在1955年通过《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定全国的城镇和乡村都要进行户口登记,要求每年一次进行统计。而到了1958年,第一部户籍法规《中华人民共和国户口登记条例》通过,建立了严格的户籍登记等制度,也就是在这部条例中,个体被区分为「农业户口」和「非农业户口」两大类。


当时全国严格限制迁徙,离开居住地需要介绍信,需要将本地粮票兑换为「全国粮票」,不然在外寸步难行。此外在60年代,生产队的社员们一到冬天农闲就要远征,他们自带劳动工具和粮食、柴草,到离家十几里、几十里甚至百里以外的地方去安营扎寨,从事修理河道或者修筑道路等等劳动。


这套体制对农村人口的限制比城市人口更多,其中关键还是1953年10月,中央逐步实行农产品统购统销与凭票定量供应制度,农业社会的经济生活完全嵌入计划经济体制。此时国家实现了对工农业产品定价,形成了工农业产品的「剪刀差」,获取大量农业剩余、廉价原材料,为工业生产提供原始资本积累;还利用农民、人民公社为城市提供稳定的农副产品和廉价劳动力,推动了工业化的继续开展。


电影《T省的84年·85年》


从1980年开始,私营企业逐渐放开,农村剩余劳动力开始向城镇流动,农民工群体开始出现。之后中央逐步引导农民开始向就近小镇迁徙,农民逐渐开始走出其原户籍地。另外一个重要的节点是1982年版的宪法,其中第10条规定「城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有」,自此城乡二元土地制度建立。


我们可以从中看出几个导致出现城乡二元结构的关键: 1. 户籍区分:农村户口和非农村户口的身份区别。2. 城乡供给差异:在漫长的票证时代,物资一直处于紧张状态,城市物资供应都非常勉强,很多东西农村都无法买到。3. 农产品集中采购:统购统销制度带来城乡剪刀差,剥夺农民经济权益。4. 土地二元体制:八二宪法后城市土地流转,大量城市居民在土地流转中获益(如拆迁),而农村集体用地持续按而不发。


当然,改革开放后很多情况都在变化。但其中与粮食和土地相关的收入体系,并没有让农民的收入享受到太多经济发展的红利。由于过去有多篇文章讲了「人地关系」,下一章我们主要从粮食收入来看,所谓「谷贱伤农」是怎么来的?




不随市场供需让利的粮价体系


改革开放率先松绑的是统购统销,从联产承包责任制后,粮食统购统销价格也逐渐松绑,直到1992年,大中城市彻底停止对蔬菜生产与流通的计划管制,大量农产品都可以自由流入市场销售。但国家依然在市场化的背景下建立了粮食储备体系,1990年国务院批准设立了专管的国家粮食储备局,2000年成立了中储粮总公司——就是在过去一段时间,因为油罐车混装而陷入风波的企业。


在近年不断强调粮食安全与三大谷物(小麦、水稻、玉米)自给率的背景下,中储粮公司每年收购的规模在逐渐扩大。从可以查到的历史数据来看,2009年,中储粮收购总量达全国粮食总产量的1/6,其后公开数据便难以寻觅。在2015年,按交易机构与体制内学者的估算,中国主粮的库存消费比已经超过50%,一半国产主粮被囤进库,这是一个足以决定市场价格的数量。中储粮不仅大规模收购粮食,也通过其规模调控价格,如果米价过低,则通过「最低收购价」补贴农民,避免「米贱伤农」;如果米价过高,则通过释放储存米平抑物价,避免消费者负担过重。


调控逻辑非常合理,但实际执行呢?


以大米价格为例,我国最普通的食用米在3元/KG左右。在同样作为主要产水稻的国家里,人均GDP是我国1/7的印度,最便宜的White Rice折合人民币也要7.8元/KG;而人均GDP是中国2.7倍的日本,最便宜的大米折合人民币是20元/KG。


就算以国内价格来看,我们对比中储粮的最低收购价格变化,以小麦为例,2007年小麦最低收购价为0.72元,而今年为1.25元,上涨1.73倍。但这17年间,人均GDP上涨4.72倍,居民名义收入上涨3.1倍,房价上涨4.4倍。


这背后的原因是综合的,既有整个价格体制完全倾向「控制城市物价」轻视向农民让利,还因为中储量体量太大,完全可以实现对主粮价格的控制。而最重要的原因或许在于,近年来国家为实现粮食自给,谷物大面积增产。2007年我国谷物播种面积12.88亿亩,到2023年,增加到14.99亿亩。叠加亩产的增加,2007年谷物产量8145亿斤,2023年达到12829亿斤。在这个背景下,压低收购价格非常容易,也是因为这个原因,在俄乌战争后,面对全球粮食价格上涨,我国反而成为了一个粮食价格的洼地。


此外,最低收购价格也未必惠及农民,根据网易新闻「另一面」栏目在2015年的调查报道:所谓的 “托市” 高价,并不直接支付给种粮农民,而是支付给中储粮控制的经纪人,而中储粮的经纪人付给农民的,却是较低的农村市场流行价。报道中引述《民生周刊》2015年对粮食加工商的采访:种粮农民如果自己直接向中储粮卖粮,国企的对应是 “本来一等米非说你是三等米,或者说你水多,把收购价格压低,农民还要考虑来回的运输距离和成本”,干脆直接卖给中储粮手下的经纪人图省事。


在上述背景下,虽然我国已经松绑粮食统购统销,但因为食品安全战略和中储粮体系的存在,最低收购价过低,经纪人掌控流通环节,整个粮食收入体系依然不随市场供需而给予农民足够的利益。


电影《隐入尘烟》



增量时代结束,

如何为农村人口兜底?


乐观的人会认为,上述问题都会随着经济发展逐渐解决。可农村人口在经济腾飞年代被动错失的机会很难得到弥补,外加上述城乡二元结构的影响,他们也成了抗风险能力最低的群体。


过去几十年,中国农民的机会大概有四个:一是随着大学扩招,通过高等教育改变命运的机会;二是制造业发展所需要的大量劳动力机会;三是因为基建和房地产带来的建筑业劳动力机会;四是城市经济发展,商业、零售和服务业发展带来的机会。


以上四个方面都面临增量结束的困境。首先是高等教育,中国当前高考压力空前,教育资源分配极不平均,且差距在拉大。根据一份网传数据显示,2022年,人大附中、衡水中学都有三位数的人能考上清华北大,足以超过部分省份的全部名额。顶级大学的机会向极少数所谓「超级中学」集中,以海南和宁夏为例,省内均有一所「超级中学」,可以垄断省内北大录取名额的一半以上。除了高考外,顶级大学还开展「强基计划」,选拔基础素质拔尖的学生,已经占据了很大比重,2023年,清华的强基计划录取898人,占全部招生名额的26%左右。北大的强基计划则是录取约890人,占全部招生名额的接近三成。截至目前,39所985高校都开展了强基计划的招生。


根据北大教育经济研究所2023年的一篇研究,强基生多达93% 都来自城市,统招生不到75%。强基生超过80%来自全国或省、直辖市重点高中,高于高考统招的72%。「超级中学」也倾向于城市户籍,在北京大学来自超级中学的生源中,只有2.1%是农村户籍。相比之下,一般高中有17.6%是农村户籍。城市户籍的尖子生和优秀师资流向「超级中学」,中国社会最主要的阶层流动机遇——高考,对农村户籍的学生正越收越窄。


再看制造业,该领域就业人员农业户籍占52%。进入2024年以来,随着国内经济遇冷,主要经济体的去风险化(de-risking)政策,大量产能向东南亚、印度、墨西哥转移。本田、日产、上汽大众、普利司通轮胎、富士康、玩具业巨头美泰等多个企业在2024年大幅缩减中国产能,而他们仅仅是制造业全面遇冷的代表。整个2024年,制造业从业人员指数都在50以下的收缩区间。中国显然已经度过了其制造业发展的高峰,这部分能够提供的岗位将进入一个下降的通道。


基建和房地产我想不必多言,两个行业在最高峰时期吸收的就业人数接近1亿规模,这样的情形很难再出现了。


电影《路过未来》


当以上领域萎缩,大量农村劳动力涌入城市服务业,成为「灵活就业」者,尤其是外卖、快递行业。根据多份调查,这些行业农村户籍从业人员比例分别达到68.9%,86.3%,60%,成为农业人口主要就业的领域。但大量劳动者涌入当然会因为供需改变而导致劳动者收入下降,根据《中国物流与采购》统计,进入2024年送餐员规模已经突破1100万人,导致高峰期订单数大幅下降,外卖送餐员收入几乎减半。


而与城市所需的服务业相关,内需市场明显缺乏继续增长的力量。今年6月,社会消费品零售总额同比增速已经跌至2%,这个数字在2022年6月还有3.1%。消费和服务业还能吸收多少农村人口就业?并为现在的农业户籍就业者提供什么样的收入呢?


看起来,如何为农村人口兜底成了一个存量博弈问题。2020年,一项对山东济南、烟台、浙江台州等东部地区大中城市落户情况调研中发现,平均一个外来人口进城落户成为市民,需要增加政府的支出约为11万元,其中最大部分是养老保险支出。中国当前有2.6亿农民工在城市生活,就算不管其他农民,仅仅改善这2.6亿人口的生活就需要28.6万亿。2023年全国财政支出27万亿,这是一个不可能承担的重量。如果要覆盖全部农村户籍人口,这将是一个83.6万亿的天价金额。


近年来,多地推行政策鼓励农村人口买房落户,政府也期待农村集体经营性建设用地入市改革,提供更多的土地资源。但在当前的分配体系下,农村人口的处境,还需要更为根本的关照。





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