应对气候变化 | 全球主要经济体碳中和愿景、实施举措及对我国的启示

Original 翟桂英等环境保护 2022-05-19

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摘要

我国力争于2030年前达到二氧化碳排放峰值，努力争取2060年前实现碳中和。碳中和愿景将进一步推动能源革命和产业升级。本文梳理了全球主要经济体在碳中和目标立法、低碳发展战略制定、政策制度体系设计、能源体系转型等方面开展的工作和积累的经验。为促进我国低碳发展，结合我国实际情况，从加强应对气候变化顶层设计、优化能源结构、保障能源系统公平转型、加强低碳技术研发、有序推进全国碳市场建设、鼓励碳中和先行示范、讲好碳中和愿景下的中国故事等方面提出了具体建议。

■文/翟桂英王树堂崔永丽杨大鹏李赛赛

2020年9月，国家主席习近平在第75届联合国大会一般性辩论上郑重承诺，我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这是我国在《巴黎协定》之后第一个明确的长期气候目标愿景。截至目前，全球已有英国、法国、德国、日本、韩国等30多个主要经济体确定了碳中和目标。

全球主要经济体碳中和愿景

目前，全球越来越多的经济体正在将碳减排行动转化为战略，全球已有30多个经济体作出了碳中和承诺。其中，欧盟最先制定长期减排目标，已有11个成员国提出碳中和目标年。此外，还有州政府（美国加利福尼亚州）、城市（芬兰赫尔辛基市）、跨国公司（苹果公司）等自发加入低碳发展战略，提出碳中和目标。
从碳中和承诺方式来看，德国、法国、瑞典等多个欧盟成员国以立法的形式明确实现碳中和的政治目标，并提出实现碳中和的可行路径；西班牙等国家已形成了相关法律草案，为碳中和立法奠定了基础；多个国家以国家领导人在公开场合的政策宣示和提交联合国的长期战略的形式作出承诺，尚未形成可行性强的规范性文件。从目标年份来看，以2050年实现碳中和为主（见表1）。

全球主要经济体碳中和行动计划

欧盟

欧盟委员会最早于2018年11月发布了《给所有人一个清洁星球的战略性长期愿景》，提出2050年实现碳中和。迄今，欧盟已经初步建立了相对完善的低碳发展法规政策体系和发展路线图。

自2018年起，欧盟不断完善碳中和政策体系。2019年12月欧盟委员会发布了《欧洲绿色新政》^[1]，制定了碳中和愿景下的长期减排战略规划，从能源、工业、建筑、交通、粮食、生态和环境7个重点领域规划了长期碳减排行动政策路径。《欧洲绿色新政》强调最大限度地提高能源效率，实现建筑领域零排放目标；最大限度地部署可再生能源；支持清洁、安全、互联的出行方式；促进工业转型和循环经济；建设充足的智能网络基础设施；从生物经济中全面获益并建立基本的碳汇；充分利用碳捕获与封存（Carbon Capture and Storage）技术等。

2020年3月4日，欧盟委员会发布《欧洲气候法》建议稿，拟将碳中和目标变为一项具有法律约束力的目标^[3]。《欧洲气候法》详细规划了实现2050年碳中和目标需采取的必要步骤。（1）根据碳减排路径及温室气体综合全面影响力评估，出台《2030年气候目标规划》^[4]，上调欧盟至2030年的温室气体减排目标，使温室气体排放量比1990年至少降低55%，较之前40%的目标有了大幅提升；（2）审核所有温室气体减排相关政策工具，在必要时出台修订提案；（3）设计制定2030—2050年欧盟范围温室气体减排轨迹线提案，用以衡量减排进展情况，为公共部门、企业界和公民提供可预测性；（4）从2023年9月起，每5年对欧盟及其成员国实施的措施与欧盟碳中和目标及2030—2050年温室气体减排轨迹线的一致性进行评估^[5]。

能源系统转型是欧盟政策的重心，要求最大限度地部署可再生能源发电。2020年7月8日，欧盟委员会正式宣布其《欧盟氢能战略》（EU Hydrogen Strategy）和《能源系统一体化战略》（Energy Systems Integration Strategy），为其能源部门实现多种能源关联的高效率完全脱碳铺平道路。2020年11月，欧盟委员会发布《利用海上可再生能源的潜力，实现碳中和未来的战略报告》，要求2030年和2050年分别实现海上风电装机容量达到60GW和300GW，既能满足脱碳目标，又能以成本较低的方式满足电力需求的预期增长，确保欧盟实现可持续的能源转型。

德国

2019年11月，德国联邦议院通过《气候保护法》，首次以法律形式确定德国中长期温室气体减排目标，即到2030年实现温室气体排放总量较1990年至少减少55%，到2050年实现碳中和。《气候保护法》为能源、工业、建筑、交通、农业、废弃物等重点领域规划了明确的减排路线图，明确了2030年前能源、工业、建筑、交通、农林等不同部门的碳预算和中期减排目标，并将在2025年制定2030年以后的年度排放预算。德国联邦议院根据5年一次的气候报告评估结果，对中长期气候政策进行修订，以不断调整低碳发展进程和评估碳减排效果。

能源领域减排是德国实现碳中和目标的关键。2019年1月，德国煤炭委员会设计了退煤路线图，计划2038年全面退出燃煤发电，2022年关闭1/4的煤电厂。德国在退煤方案实施过程中高度重视煤炭产区和从业者的公平转型。2020年1月，德国联邦与州政府就淘汰燃煤的条件谈判达成共识，将斥资400亿欧元，用来补贴淘汰燃煤地区因能源转型造成的损失。补贴具体包括给电厂运营商支付一定经济补偿，实现能源基础设施和电力系统的现代化；同时，为煤矿工人和电厂职工等提供再培训和就业重新安置，确保以社会可接受的方式实施公平转型。为此，联邦政府每年将从财政预算中划拨20亿欧元。2020年7月，德国通过退煤法案，确定到2038年退出煤炭市场，并就煤电退出时间表给出详细规划，有望在2035年提前结束煤电。

德国重视可再生能源利用，计划到2030年、2050年，可再生能源发电量占比分别达到65%和80%，可再生能源消费分别占终端能源消费的30%和60%。

英国

2019年6月，英国新修订的《气候变化法案》生效，正式确立英国到2050年实现碳中和^[6]。英国成为第一个通过立法形式，明确2050年实现零碳排放的发达国家。

早在2008年英国颁布了《2008气候变化法案》，确定了世界上第一个具有法律约束力的温室气体长期排放目标，要求2050年温室气体排放量比1990年减少80%；建立了具有法律效力的碳预算约束机制，设立了到2032年的五年一度碳预算。为实现这个长期排放目标，英国设立独立的法定机构—气候变化委员会,为英国政府提供排放目标、碳预算、国际航运排放方面的建议，同时向议会报告温室气体减排和适应气候变化影响相关事宜的进展。2020年，气候变化委员会在进展报告中提出，为了实现净零排放，英国需要在未来30年内实现每年约15.5Mt二氧化碳当量的平均减排量。此外，英国碳排放交易系统（UK ETS）为长期碳排放目标提供了资金支持和市场化环境。

尽管英国的碳中和目标具有法律约束力，但英国政府并未出台针对碳中和的专项措施。2020年9月，英国首相约翰逊表示，英国将制定到2050年实现温室气体净零排放的具体措施。目前，英国温室气体排放量最高的四个领域是交通运输、能源、商业和居民住宅，四个领域排放量总和约占目前总排放量的78%，未来碳中和措施制定也将重点聚焦这四个领域。

全球主要经济体推进碳中和进程的经验

制定气候变化法律法规，评估减排政策的实施效果
欧盟、德国、英国等率先将碳中和这一政治承诺付诸立法，明确了碳中和目标的法律地位。同时，欧盟及其成员国制定了相对完善的低碳发展法规体系，在能源、工业、建筑、交通等关键领域设计相对完善的温室气体减排路线图，明确了短期、中期、长期减排目标。
准确评估温室气体减排政策的实施效果。实现碳中和目标涉及长时期、全方位、多领域的转型工作部署，需要及时、准确评估减排政策和措施的实施效果，准确制定阶段性气候目标。欧盟在政策发布前，需审核所有温室气体减排相关的政策工具，评估其可能发挥的作用。英国还设立独立的气候变化委员会，将评估排放目标、碳预算、减排进展等的一致性。
优化能源结构，降低化石能源消耗，加快推进新能源产业发展
能源系统转型是碳中和的关键，各国采取多种举措降低化石能源消费占比，最大限度地部署可再生能源发电，实现能源体系向可再生能源体系的转变。欧盟实施了能源系统一体化和氢能战略，要求能源部门实现完全脱碳；德国制定了2038年完全去煤的能源转型目标；瑞典、韩国等制定了不断提高可再生能源份额的相关政策，逐步提高可再生能源的装机容量，实现向可再生能源转变的能源系统转型升级。
重视公平转型，预防“能源贫困”
欧盟成员国之间的经济发展水平、能源消费结构各不相同。欧盟的能源转型政策给对传统能源行业依赖性强的中东欧国家带来较大挑战，因此欧盟设立“公平过渡机制”和“公平转型基金”，重点帮扶对传统能源行业依赖性强的国家，保证转型过程的能源供给和社会公平，对传统能源行业从业者进行一定的补贴。德国去煤过程中对煤炭产区、企业和从业者实行补贴，包括给煤电企业和低收入家庭提供直接转移支付资金，为工人提供培训和就业安置帮助等。
鼓励低碳技术研发
发达国家加大了对节能、储能、新能源和碳移除等技术的投资，鼓励碳中和关键技术的研发和创新。目前，碳中和关键技术主要包括以下几个方面：以可再生能源和核能等为代表的非化石能源利用技术；工业、建筑、交通等领域的电气化技术；以碳捕集、利用、封存为代表的碳移除技术；清洁能源有效存储技术等。
以碳市场促进企业低碳转型
欧盟碳排放交易体系对于促进温室气体减排发挥了重要作用。欧盟各成员国和整个欧盟层面重视市场机制对实现碳中和目标的作用，在初期建立了以“限额—交易”（cap & trade）为核心的欧盟碳交易机制（EU-ETS），统一对符合条件的单个温室气体排放设施进行强制性排放配额控制。2009年，国家分配计划被终止，改为在欧盟层面进行配额的统一分配。具体做法为：扩大EU-ETS的行业覆盖范围，同时逐年缩减配额。2013年配额为20.84亿t CO2e，以后每年下降1.74%，到2020年相比2005年降低21%。欧盟对不参与国际竞争的电力和热力生产行业引入配额拍卖制度并逐步扩大拍卖比例，其中第一年（2013年）为20%，2020年扩大到70%，到2027年实现100%拍卖。欧盟对可能引起“国际碳泄漏”的行业仍实行免费分配。因此，欧盟的碳市场覆盖领域不断扩大，碳排放许可价格逐步提高，价格的可预测性也逐步提升。欧盟进一步鼓励人们投资于清洁技术研发和能源效率提高领域，刺激高碳企业的转型。

实现我国碳中和愿景的政策建议

我国处于社会主义现代化建设进程中，工业化、城镇化进程不断推进，这对能源转型、生态环境质量改善提出了新的要求。从长期来看，碳中和愿景将进一步推动我国能源革命，促进产业升级、产品革新，为我国经济增长培育和提供新的经济增长点。我国需从多维度发力推动碳中和愿景的实现。

加强应对气候变化的顶层设计

制定并实施国家层面的应对气候变化相关法律，以法律形式保障应对气候变化战略、机制和政策体系的实施以及长期二氧化碳减排目标的实现。统筹应对气候变化立法与节能法、可再生能源法、环境保护法等相关法规，确立国家统一管理与地方部门分工负责相结合的应对气候变化管理体制。加强二氧化碳统计核算考核，建立并完善国家二氧化碳排放统计核算、目标考核和责任追究制度，建立国家、地方、企业常态化二氧化碳排放统计和核算体系，加快建立二氧化碳排放预测预警体系，加强二氧化碳排放形势分析和决策支撑体系建设。

优化能源结构

按照构建清洁、低碳、安全能源体系的总目标，减少煤炭消费，增加清洁能源供应。完善能源消费双控制度，合理控制能源消费总量，推动能源消费强度持续下降，重点控制煤炭和石油等化石能源消费。提高可再生能源比例，实现向可再生能源主导的电力系统脱碳的跨越式转变，推动能源生产和能源消费革命，加速太阳能、风能、氢能等新能源技术研发和推广应用。鼓励地区间优化能源结构的合作，扩大可再生能源的跨区消费。

保障能源系统转型过程中的公平

能源系统转型必须注意煤炭相关产业、地区和从业人员“公平转型”，做好转型过程中的监测、评估和调整工作。为煤炭生产、消费相关产业及对煤炭依赖程度较高地区提供可靠的转型方案，保障相关产业和地区的能源供应安全，尽量降低相关地区和相关产业转型中的经济损失。重视引导煤炭相关从业人员的再就业，通过建立遣散资金，保证从业人员的收入水平和社会福利，通过为其提供有针对性的再培训、再教育计划或创业辅导等，确保相关从业者“零失业”，防范社会不稳定因素的产生。

加强低碳关键技术研发和推广应用

建设一批低碳技术研发创新国家级基地和重点实验室，加快先进核能、氢能、可再生能源、智能电网、近零碳建筑、新能源汽车、储能以及碳捕获、利用与封存（CCUS）等关键领域和技术的研发创新。密切关注当前还不太成熟、成本较高，但对深度脱碳可发挥关键作用的前沿技术。提前部署碳中和技术示范和产业化计划，强化低碳技术系统集成和产业化能力。探索构建低碳技术市场，促进低碳技术研发创新。加大对关键技术的投资力度，鼓励社会资本对低碳技术投资。

有序推进碳排放权交易市场建设

借鉴欧盟碳交易市场配额储备措施，保持适度从紧的配额总量，不断完善碳定价机制，使碳价水平在合理区间运行，促使企业从单纯履约向技术创新减排发展。同时，逐步扩大碳市场覆盖领域，丰富市场交易主体、交易产品和交易方式，培育竞争充分的市场环境。探索碳金融衍生品交易和创新，研究建立中国碳市场国际链接。

推动地方碳达峰行动，鼓励有条件的地区开展碳中和先行示范

制定应对气候变化专项规划，科学准确设定“十四五”减排目标，为2030年前碳排放达峰和2060年前碳中和的目标打下坚实基础。我国应尽快制定省级二氧化碳排放达峰行动方案。省级层面需全面摸清本地区二氧化碳排放历史、认清排放现状、分析排放趋势、研判峰值目标、明确减排任务。应在有条件的辖区率先开展碳中和先行先试，提出有力度的碳中和愿景及实施路线图，实现能源、工业、建筑、交通等领域的深度脱碳。

讲好碳中和愿景下的中国故事

在复杂的国际政治格局背景下，我国主动做出碳中和承诺，推动新冠肺炎疫情后世界经济“绿色复苏”，向国际和国内社会展示了我国应对气候变化的信心和担当。我国应加强国际舆论引导，多渠道、多角度地做好面向国际社会的宣传；加强与国际组织以及多边学术机构合作，定量评估我国应对气候变化新目标对《巴黎协定》长期目标的贡献；定期向国际社会公布我国在碳中和愿景下所制定的行动路线图、采取的行动方案，宣传取得的阶段性成果，提升我国应对气候变化的国际影响力。

作者介绍

翟桂英：生态环境部对外合作与交流中心

王树堂：生态环境部对外合作与交流中心、本文通讯作者

崔永丽：生态环境部对外合作与交流中心

杨大鹏：生态环境部对外合作与交流中心

李赛赛：生态环境部对外合作与交流中心

（载于《环境保护》2021年第11期）

文献来源：翟桂英, 王树堂, 崔永丽, 等. 全球主要经济体碳中和愿景、实施举措及对我国的启示[J]. 环境保护, 2021, 49(11): 69-72.

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