LA专题 | 何茜王晓军谌利民庄优波 | 国家公园社区适应性协同治理框架及其实践成效

Original 何茜王晓军等风景园林杂志

2024-09-03

全文刊登于《风景园林》2023年第10期 P42-48

何茜，王晓军，谌利民，庄优波.国家公园社区适应性协同治理框架及其实践成效：以大熊猫国家公园唐家河片区A社区为例[J].风景园林，2023，30（10）：42-48.

国家公园社区适应性协同治理框架及其实践成效——以大熊猫国家公园唐家河片区A社区为例

何茜

女 / 清华大学建筑学院在读博士研究生 / 研究方向为国家公园与自然保护地、世界遗产、社区规划与治理

王晓军

男 / 林业高级工程师 / 四川省唐家河国家级自然保护区管理处办公室主任 / 研究方向为国家公园生态保护与社区管理

谌利民

男 / 林业高级工程师 / 四川省唐家河国家级自然保护区管理处处长 / 研究方向为国家公园与自然保护地管理

庄优波

女 / 博士 / 清华大学建筑学院副教授 / 本刊特约编辑 / 研究方向为世界遗产、风景名胜区、国家公园规划与保护管理

作者写作心得

摘要：【目的】适应性协同治理是一种适用于国家公园社区复杂系统的治理理论，对协调保护与发展的矛盾、推进人与自然和谐共生大有裨益。【方法/过程】基于相关研究构建了一个具有操作性的国家公园社区适应性协同治理框架，并以大熊猫国家公园唐家河片区A社区的适应性协同治理实践为例，采用跟踪调查和访谈等方法，考察了A社区的治理成效及其背后的驱动机制。【结果/结论】适应性协同治理框架分为准备、过程、更新3个阶段，每个阶段包含了相应的适应性治理环节和协同治理关键变量；A社区的实践结果验证了该框架的有效性，能够在动态条件下可持续地推进多方协作共同达成治理目标。研究对中国国家公园社区治理实践具有理论与借鉴意义。

关键词：风景园林；国家公园；社区治理；社会—生态系统；适应性协同治理

探寻更具适应性和协同性的社区治理模式是中国国家公园体制建设的现实需求，也是相关理论与实践的发展趋势。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出“引导多元力量协同参与国家公园体制建设的各环节、各领域，推行社区参与式管理”的重要方针。国家公园社区是典型的社会—生态系统（social – ecological system, SES），具有综合性、动态性和不确定性等复杂系统特征。如何在复杂多变的内外部条件下有序建立社区与国家公园的良性互动机制、推动实现人与自然和谐共生的治理目标，是当前面临的普遍难题。适应性协同治理（adaptive collaborative governance, ACG）^①理论是应对上述问题的关键。

国际上已积累了较多ACG理论相关的研究和实践案例。由于中国起步较晚，既有研究较少从驱动机制层面对国家公园社区复杂系统的治理机制进行梳理。对此，本研究构建了一个具有可操作性的国家公园社区适应性协同治理框架。在此基础上，引入一个具有该框架特征的本土实践案例，进一步论证了框架的有效性，为优化中国国家公园社区治理提供理论基础和案例参考。

1 国家公园社区适应性协同治理的内涵与框架

ACG是指不同利益相关主体形成伙伴关系，通过平等协商、优势互补、不断学习以应对SES复杂公共问题的可持续治理过程。其优势在于，既能促进社会多元力量参与，为复杂治理事务找到低成本的解决途径，还能通过动态化的学习、适应性的调整，持续有序地推进社区治理机制的进步与完善。根据相关文献，笔者总结了国家公园社区适应性协同治理框架（图1）。该框架将适应性治理路径分为准备、过程、更新3个阶段，每个阶段包含了相应的适应性治理环节和驱动路径推进的协同治理关键变量。在治理主体上，始终将社区作为核心主体之一，寻求互惠共享的协同机制；在治理技术上，根植于国家公园社区特征，探索多样灵活的作用机制，促进治理有序、有效开展。

1 国家公园社区适应性协同治理框架

在准备阶段，首先需要开展ACG的可行性评估分析，主要考察3类关键变量：适用范围，协作必要性和实施基础。其次，需要建立正式的协作组织，为社区利益相关者、治理参与者和行动者提供一个制度化的协作平台。领导力和制度设计是影响组织与平台优劣的关键变量。

过程阶段主要包含2个环节。首先是建立“目标—行动—评估”体系，为治理行动提供方向。其次是按照行动计划或采取项目制实施。在过程阶段中发挥关键驱动作用的变量与社会资本的发展有着天然的契合性与逻辑关联性，它们包括但不限于以下5个方面：1）有原则的沟通与交流；2）目标与共识；3）权责利承诺；4）资源共享；5）社区自治动力转化。这些关键变量之间的关系往往是周期性循环和迭代的，通常在沟通、共识、承诺、共享和转化之间实现良性循环。

在更新阶段，主要通过开展适应性的监测评估、学习调整和成果激励来实现可持续优化，这也是ACG区别于其他“社区共管”“参与式治理”等模式的独到之处。具体来说，是通过建立系统化的监测评估制度，掌握动态情况和政策效益，以提升识别问题的能力；同时，通过学习来实现知识和经验增长，从而因时因地调整、更新并采取最佳解决方案，以应对SES的复杂性和不确定性。

2 案例概述与资料来源

大熊猫国家公园四川唐家河片区（简称唐家河）的前身是始建于1978年的唐家河国家级自然保护区，位于四川省广元市境内，现由大熊猫国家公园广元管理分局（原四川唐家河国家级自然保护区管理处，简称管理处）管理。A社区位于唐家河片区一般控制区内，村庄周边群山环绕，自然资源与生物多样性丰富，是访客自南向北进入唐家河必经的村落。

唐家河很早就开始探索社区参与式管理模式，有研究将其界定为共同治理型保护地。2017年大熊猫国家公园试点设立之后，开始逐步建立起社区适应性协同治理机制与制度。A社区具备作为研究案例的典型性：一是A社区的治理行动基本呈现出“平台建设＋规划统筹+项目运作+评估调整”的治理技术格局，具备ACG的典型机制特征；二是A社区在治理之初的社区问题类型具有典型性，且目前治理实践取得了一定成效。

为深入了解A社区的治理路径和关键变量，笔者分别在2019年和2022年对唐家河社区治理的8个利益相关主体代表开展了非结构化深度访谈。同时，采用问卷调查和数据统计的方式开展了治理成效监测评估。

3 唐家河A社区的适应性协同治理实践分析

3.1 准备阶段

3.1.1 可行性评估：适应性协同治理势在必行

唐家河社区治理问题牵涉众多利益相关者，尤其是2017年国家公园体制试点期以来，社区面对的机遇和挑战纷繁复杂，管理处深刻意识到持续开展协作的必要性和重要性。同时，社区农户、合作社及相关企业，同样期待国家公园体制建设带来的价值和机会。总而言之，A社区具备了实施ACG所需的可赋权程度、协作必要性和丰富的社会资本，开展适应性协同共治已经是势在必行。

3.1.2 协作组织与平台建设：联结型+有序协作

1）联结型的领导力。领导力方面，管理处、地方政府组织成立的共管委员会承担社区治理的领导作用。其中，唐家河管理处专门设立了社区工作科（简称社区科）以调解社区矛盾、促成多方合作。2018年，A社区正式成立共管委员会，旨在组建中立的领导团队，谋求实现最佳的协同治理结果。共管委员会架起了多方主体共同参与的协作平台（图2）。

2 共管委员会组织架构与多方关系

2）有序协作的制度设计。为实现多中心有序协作，共管委员会设计制定了规范性协作制度、保障性参与制度和激励性政策等。多方位的规范实现多层次、多中心共治，与社区建立互惠规范，激发社区的正向行为，有助于打破各主体、各部门各自为政的局面，激活社会参与活力、拓宽参与空间，增强协同共治的合力。

3.2 过程阶段

3.2.1 规划统筹+项目运作：推动全面可持续

规划统筹层面，2019年管理处与清华大学合作编制《大熊猫国家公园唐家河片区社区协调发展规划》。该规划将规划目标、行动计划与评估指标归纳为生态、经济、社会3个维度，构建起社区治理的“目标—行动—评估”体系。实施层面，行动计划主要以项目制的形式实施，一些项目联结了若干类目标与行动计划，能够推动多种目标实现。同时，充分纳入社区参与规划决策和实施过程，协同推动实现生态环境改善、经济增长、社会进步的全面可持续发展。

3.2.2 强化社会资本的影响

A社区治理的过程阶段充分体现了社会资本五大关键变量发挥的重要驱动作用。比较典型的是“小蜜蜂”项目。该项目最初于2017年启动，是由管理处主导，地方政府、企业、社区以及高校院所协同开展的中蜂养殖生态扶贫项目。2019—2022年，为提升产品质量、扩宽市场渠道、增加居民收入，A社区在ACG框架指导下做了诸多努力，例如，通过规划制度强化了目标共识和行动安排；又如，充分发挥项目制强目标导向、契约约束的优势，签订了一系列分红与销售协议，保障社区受益；再如，充分共享资源、赋以社区可持续发展动力，地方政府和管理处发挥保护地品牌优势将“唐家河蜂蜜”申报为“国家农产品地理标志保护产品”，联合企业关联区域产业网络，推广社区生态产品。如今，A社区的蜂蜜产业形成了“国家公园+农户+合作社+企业”的长远合作模式，唐家河蜂蜜也已经走向了国际市场，显著推动了社区可持续生计发展和国家公园品牌增值体系的建设。

3.3 更新阶段

3.3.1 监测评估+学习调整：实现“因事制宜”

建立“监测评估+学习调整”相结合的更新机制，是实现“因事制宜”的关键。监测评估帮助治理主体全面掌握成效、识别关键问题。学习调整机制则为有效解决问题发挥了重要作用。2019年调查结果显示，人兽冲突问题比较严重，因而缓解人兽冲突被调整为重要治理目标。此后，A社区引入并学习NGO在人兽冲突治理方面的知识与经验，建立起“野生动物肇事补偿基金”和补偿制度，并不断调整野生动物肇事补偿管理办法，最终获得社区的全面认可。2022年，野生动物肇事补偿率提升了3倍有余，社区产业结构改善，减少了人兽冲突机会。

3.3.2 展示阶段成果，形成正向激励

为了激励更广大村民加入保护与发展的队伍中，管理处出资在A社区建立了社区宣教中心、中蜂文化体验馆、小蜜蜂生态集市等自然教育与生态产品展销空间（图3）。随着村民看到他们的意见与付出产生了具体、有形、有效的结果，便愈发积极地参与生态保护与可持续发展项目，形成了良性循环。

3 “小蜜蜂”生态集市和生态产品直销中心（何茜摄）

4 结论

本研究首次构建了一个具有操作性的国家公园社区适应性协同治理框架，结合案例分析，为中国乃至世界自然保护地社区适应性协同治理提供了理论基础和案例借鉴。基于中国国家公园社区治理现状，本研究提出3点建议：1）治理思想上，将社区作为社会—生态复杂系统来看待，针对复杂问题建立更具适应性和协同性的治理框架；2）治理主体上，明确社区权益在基层社区治理中的核心地位，在积极构建多方沟通协调机制的基础上，不断发展社会资本，促成彼此互惠共享的协同治理机制；3）治理技术上，探索建立多样且灵活的制度作用于关键变量，如组织平台制度、规划制度、项目运作制度、监测评估制度、学习与激励制度等。

注释：

① “适应性协同治理”也被部分学者称为“适应性协作治理”，协同与协作差异不大，有时可以混用。

图片来源：

图1基于参考文献 [11][13][20][22] 进行整理；除注明外，其余图片均由作者绘制。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

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