LA专题 | 李正 裴欣 | 山地风景道合作规划与管理：洛杉矶都市区圣莫妮卡山案例
全文刊登于《风景园林》2021年第7期 P69-75
李正，裴欣 . 山地风景道合作规划与管理：洛杉矶都市区圣莫妮卡山案例 [J]. 风景园林， 2021， 28（7）：69-75.
山地风景道合作规划与管理：洛杉矶都市区圣莫妮卡山案例
李正
男 / 博士 / 北京林业大学园林学院副教授 / 本刊特约编辑 / 研究方向为山地可持续发展
裴欣
女 / 硕士 / 中国城市发展规划设计咨询有限公司高级工程师 / 研究方向为城市规划与设计
作者写作心得
摘要：伴随着公路建设、汽车普及和城市扩张，山地风景道项目在全球范围内普遍出现，满足都市乘客对旅途景观品质的需求。不同利益相关者就如何处理风景道与山地景观之间的关系存在分歧，需要通过合作规划与管理进行协调，但现有相关研究尚未针对具有不同活动类型、建设强度、治理主体和土地权属的都市山地风景道进行深入分析。洛杉矶在都市山地合作治理方面对美国其他城市乃至全球产生了示范效应，以紧邻洛杉矶市中心的圣莫妮卡山为案例，分析相关法规条例、研究报告、规划方案和设计导则，探讨汽车导向型山地风景道的合作规划与管理模式。研究发现：圣莫妮卡山地风景道建设具有明显的阶段性特征，涉及基础设施建设、地产开发、风景旅游、生态保护4种相互矛盾的外部需求。鉴于这些外部需求对山地景观造成的干扰，相关治理主体之间形成了3种基于廊道管控的风景道合作规划与管理模式。研究结果表明：这些合作模式有利于制衡不同外部需求，明确各方权责，构建能够适应充满变化性和复杂性的都市环境的韧性山地景观。
关键词：风景园林；山地风景道；圣莫妮卡山；合作规划与管理；韧性；文本分析
现代意义上的公路交通网络是随着18世纪筑路工程技术的革命性进步及20世纪初以来汽车的大众化普及而逐渐形成的，并加速了城市向郊区和乡村的扩张。随着都市乘客对旅途风景品质的需求不断增加，协调公路与景观之间关系的必要性日益凸显，促使各种兼顾美学与技术的道路类型被发明出来。
为了避免山体滑坡、泥石流、山洪、野火等威胁，并使乘客尽量接近山体、水系和植被等风景特征，山地风景道的选线大多依山就势，提供了不同于平原公路的蜿蜒起伏的景观体验。受身份构建、文化偏好、权利关系等社会因素影响，不同治理主体就如何规划和管理山地风景道往往存在冲突，这些冲突和分歧并无损于山地风景道的吸引力，却凸显了合作治理的必要性。本研究以美国洛杉矶都市区的圣莫妮卡山为案例，探讨如何就汽车导向型的山地风景道进行合作规划与管理。
1 研究方法
本研究范围涵盖圣莫妮卡山全区，面积约910km²，最高峰海拔948 m（图1）。本研究仅针对可行驶汽车的公用道路，且其路旁或视域之内的风景、考古、文化、历史、自然、游憩品质已得到各级政府认可和保护。通过比较来源不同的数据，笔者识别出了12个重要的山地风景道规划和管理事件（图2）。根据治理主体之间的关系，这些事件可被归入1920—1950年、1950—2000年、2000年至今3个明显不同的阶段。
1 圣莫妮卡山的区位及现状条件
2 圣莫妮卡山风景道规划与管理时间轴
2 研究发现
2.1 1920—1950年：自下而上的都市山地风景道建设
20世纪初洛杉矶市进入快速发展期，1900—1924年人口从10万增至100多万，同时汽车注册量激增，造成严重交通拥堵。为了推动道路建设，1921年洛杉矶商会联合洛杉矶郡、市两级政府及南加州汽车俱乐部等民间团体成立了一个交通委员会，聘请小奥姆斯特德（Frederick Law Olmsted Jr.）及2位城市规划师担任顾问，于1924年完成《主要交通街道规划》（A Major Traffic Street Plan），特别指出应由市中心向西经圣莫妮卡山修建一条通向海滩的公园道。 1927年洛杉矶商会再次聘请小奥姆斯特德等人为顾问，《洛杉矶地区的公园、运动场及海滩》（Parks, Playgrounds and Beaches for the Los Angeles Region）提议以100多条公园道连接约800 km²公园、娱乐场和海滩，构成3条东西向、6条南北向的游览线路，使每户人家都能快速到达自然和文化资源，且在沿途享受愉悦的风景环境（图3）。其中有5条线路穿过圣莫妮卡山，分别沿着山脊、山谷、山麓分布。上述建议体现出的平权思想引起了商会董事们的顾虑，后者担心这可能产生无法控制的公众言论和其他政治后果。最终该报告被限制发行，未得到地方报刊的报道，没有在相关政府部门的正式会议上被讨论，几乎没有引起公众关注。
3 1930 年洛杉矶地区公园道系统规划
小奥姆斯特德方案中仅有一些片段得以实现，其中最著名的是穆赫兰道（图4）。该道由一群业主、投机者、房地产开发商、银行家和商界领袖推动建成，旨在促进当时刚被并入洛杉矶市的圣莫妮卡山东部和圣佛南多谷地的房地产及旅游业发展。这些资本家说服沿路业主无偿捐出土地通行权，指导道路的勘测和工程研究，并游说更多小业主投票同意设立市政改善区和发行债券。
在上述过程中，相关资本家与业主曾一度以为洛杉矶市政府会接手负责后续的维修养护和提升改造，但却事与愿违。由于投资未能立即获得回报，最初的推动者联盟逐渐解体，一些业主开始出售房产，另一些业主甚至要求收回通行权土地。
4 穆赫兰道及其周边保护地现状
2.2 1950—2000年：政府主导的山地风景道治理
2.2.1 穆赫兰风景公园道规划
虽然穆赫兰道项目一度陷入停顿，但仍有市民团体持续不断地推动，终于在1973年成功促使洛杉矶市议会指定穆赫兰道为风景公园道，1992年颁布《穆赫兰风景公园道详细规划》（Mulholland Scenic Parkway Specific Plan），10年后又颁布了《穆赫兰风景公园道详细规划：设计与保护导则》（Mulholland Scenic Parkway Specific Plan: Design and Preservation Guidelines）。穆赫兰道从被指定为风景公园道到规划获批之所以用了将近20年，是因为利益相关者之间存在诸多争议。在穆赫兰道的已铺装段，矛盾主要集中于周边业主与其他市民之间。目前穆赫兰道的低速度和低容量的廊道保护目标很大程度上反映了这些业主的诉求，而非普通市民和游客的诉求（图5）。当地业主与其他市民之间的矛盾也见于“土穆赫兰”，问题焦点集中在是否需要铺路。自20世纪80年代以来，伍德兰山（Woodland Hills）社区业主一直请求市议会对穆赫兰道最西端的约2 km（1.35 mi）土路进行铺装，称该路段充满泥沙和车辙且排水不畅，严重妨碍邮车、消防车、救护车和警车通行（图6）。但户外运动爱好者和环保主义者担心铺路会引发房地产开发，破坏风景游憩资源和生物栖息地，因而激烈抗议。1997年“土穆赫兰”被大雨严重冲毁，市政府随即关闭圣玛利亚路（Santa Maria Road）以东路段，仅容徒步、骑马和山地车骑行，迄今未通车。
5 穆赫兰道已铺装段现状
6 在降雨期间及之后的“土穆赫兰”
2.2.2 加州风景公路项目
1963年加州议会批准《街道与公路法》（Streets and Highways Code），其中包含了一个风景公路计划（Scenic Highway Program），要求对风景优美的州道和郡道进行整体保护，促进居民游憩和旅游发展。在洛杉矶都市区内，圣莫尼卡山是风景公路最为集中的区域之一（图7）。
相关地方政府需要基于驾车人视距和行政区划对符合条件的路段进行视觉评价，然后向加州交通局提交廊道保护计划。州交通局审核通过计划后，将正式指定相关路段为风景公路，在路边设置标识牌，并在公开发行的地图和出版物中予以标注。该局还对廊道保护计划的实施情况进行定期审查，如有问题将责令限期纠正，过期不改则撤销风景公路头衔，郡政府也有权主动放弃。
执行上述规程的关键是两级政府的持续合作，郡政府要有实施廊道保护计划的意愿和能力，州政府则需维护准入和退出机制。加州风景公路计划仅针对州、郡两级政府直接管理的公路，然而城市的不断扩张导致越来越多的州道或郡道被纳入自治市范围内，牵涉更多层级的合作治理。
例如，拥有2个风景公路段的穆赫兰公路原为郡道，但其北端2.7 km（1.7 mi）被1991年建制的卡拉巴斯市接管（图8）。为了与郡道的风景特征保持一致，1997年卡拉巴斯市政府编制《穆赫兰公路基本建设总体规划》（Mulholland Highway Master Plan for Capital Improvements，2004年修编）。
7 圣莫妮卡山范围内的风景公路
8 穆赫兰公路及其被指定为风景公路的路段
2.2.3 文图拉廊道区域规划
对于道路建设与房地产开发之间伴生关系的担心并非杞人忧天，这在文图拉高速公路体现得尤为明显。该高速公路始建于1960年，随后圣莫妮卡山南麓迅速从乡村农业景观转变为以高端独户住宅和高密度公寓为主的住宅区，并逐步建制为隐山市、西湖村市、阿古拉山市和卡拉巴斯市。为了制止无序开发，1991—1996年洛杉矶郡政府联合上述4市及相关公共服务机构一同编制《文图拉廊道区域规划》（Ventura Corridor Areawide Plan），规划范围是从文图拉高速公路向外可见的60 km²山地，涵盖4个自治市区及其周边的未建制区（图9）。规划强调各级政府间合作治理的必要性，提出建立跨行政区划的信息交换和项目评审机制。这些目标和策略之后成为各市总体规划修编的参考，统一协调了整个廊道区域的土地利用政策。2000年洛杉矶郡针对文图拉廊道区域中的82 km²未建制区编制《圣莫妮卡山北部地区规划》（Santa Monica Mountains North Area Plan），进一步根据山地敏感性确定了适宜的用地类型，重申了《文图拉廊道区域规划》的政府间合作机制，并补充要求协调给排水和交通设施规划以支撑4市的土地利用模式。
9 文图拉高速公路廊道的土地利用管控
2.3 2000年至今的栖息地联系性修复
除了吸引房地产开发和游憩活动，风景道也可能加剧野生动物栖息地的破碎化和噪声干扰，甚至引发车辆冲撞事故。这个问题首次引起广泛重视是在2000年底圣地亚哥动物园的“缺失的联系：修复加州景观的连接度”工作坊上，当时来自全美各个环保组织、政府部门和教育科研机构的200多名代表在地图上识别出了全州232个野生动物栖息地联系，其中15个联系旨在连接圣莫妮卡山与内华达山的现有保护地，大多跨越交通干道（图10）。
一个名为“南海岸荒野”（South Coast Wildlands）的非政府组织随后锁定3种对栖息地丧失较为敏感、曾被发现在两山之间迁徙、习性已被了解且相关数据充足的焦点物种，基于GIS模型分析其适宜的栖息地和迁徙廊道，从而划定圣莫妮卡山与内华达山之间联系的具体范围。该组织进而针对该范围内的各类障碍物提出了缓解措施，其中与道路有关的措施包括设置高架桥或涵洞等穿越结构，并在其周边配套植被绿化、引导围栏和警示路牌。2010年加州交通局联合“南海岸荒野”完成了整个加州的栖息地连接度分析。上述研究报告并无法律实施效力，但协调了相关治理主体各自采取的保护策略。
10 圣莫妮卡山与内华达山脉之间的联系设计
3 讨论与结论
20世纪初以来，在洛杉矶都市区不断变化的条件下，圣莫妮卡山受到4种外部需求的持续干扰和冲击，包括基础设施需求、地产开发需求、风景旅游需求及生态保护需求。这些外部需求围绕山地风景道产生了诸多矛盾，如何平衡4种外部需求是一个颇具争议的挑战，很大程度上决定都市山地景观维持所需生态功能和景观过程的能力。面对上述干扰和冲击，圣莫妮卡山风景道的相关治理主体逐渐走向合作，以廊道作为规划与管理的空间载体，因地制宜地发展出3种相关合作模式（表1），分别由沿路业主、政府、非政府组织主导。圣莫妮卡山案例表明，基于廊道的山地风景道合作规划与管理有利于制衡不同外部需求，避免山地景观向极端化方向演化，既不至于过度开发而使景观退化，也不至于过度保护而导致荒无人烟。多方参与也有利于落实“谁受益、谁出资、谁破坏、谁治理”的原则，各方权责均在山地风景道规划和管理中得以明确。图片来源：
图1~4、7~10由作者绘制；图5引自www.discoverlosangeles.com；图6引自 makemulhollanddrivesafe.com。
为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。
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文章编辑 王一兰
微信编辑 李清清
微信校对 王一兰
审核 曹娟
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