“财政126号文”严防财政空转,做实城投拿地资金
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10月8日,财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知(财预[2022]126号)》(以下简称“财政126号文”),提出“严禁通过举债储备土地,不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入,不得巧立名目虚增财政收入,弥补财政收入缺口”。我们认为,“财政126号文”意在严防财政空转,做稳做实城投拿地资金,延续了严控新增政府隐性债务主基调。
“财政126号文”进一步收紧土地储备资金来源,严控新增政府隐性债务基调隐含其中,短期内,对较为依赖土地财政和城投无效托底拿地的区域影响较大;对依赖土地出让金返还的城投影响相对较大,但对实质运营土地的城投拿地行为影响有限,“财政126号文”的出台或倒逼城投转型求生。
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一、“严禁举债储备土地,不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”意在严防财政空转,做稳做实城投拿地资金,对其实质拿地行为影响甚微
土地出让收入是地方财政收入的重要来源。受疫情、房地产市场低迷等多种因素的影响,土地市场交易遇冷,2022年1-4月100大中城市土地出让流拍率居高不下。2022年1-8月,我国地方国有土地使用权出让收入33,704亿元,比上年同期下降28.5%,土地出让收入的减少将对地方财政增收产生不利影响。为缓解土地交易遇冷现状,多地出现城投托底拿地现象,自2022年初以来,城投拿地占比超40%,但城投拿地缴纳资金形成地方土地出让收入,若该部分资金最终来源于土地出让金的返还,则会形成虚增土地出让收入的现象。
“财政126号文”的出台意在严防财政空转,做稳做实城投拿地缴纳的土地出让金,无效的城投托底拿地行为将因此减少。可以预见的是,较为依赖土地财政和无效城投托底拿地的区域,财政收入和区域偿债能力将受此影响较大;但长期看,无效空转财政的减少,有助于地方财政的“开源节流”,利好区域长期发展。
从城投自身来看,“财政126号文”限制了当地政府“自卖自买”的虚假交易,对于依赖土地出让金返还的城投企业,将因土地出让收入的下降而面临压力;而对于市场化招拍挂形式拿地,完成商品房和保障房开发等业务的企业影响甚微。
二、“财政126号文”延续严控新增政府隐性债务主基调,倒逼城投转型
城投与土地之间的关系千丝万缕。从早期的政府直接注入土地,到城投以“购地+土地出让金返还”、以及以市场化方式缴纳土地出让金获取土地使用权,土地资产成为城投的重要资产,土地资产抵押也成为了城投的重要融资方式之一。同时,城投还从事土地整理和土地开发业务,土地一级开发主要业务模式为城投负责土地平整,将生地整理成熟地,政府通过成本加成的方式返还给城投收益;土地的二级开发主要通过商品房开发、保障房建设等获取收益。
政策的着力点在于严控隐债新增。基于城投与土地的密切联系,排除早期的政府无偿划转土地的情形,城投拿地资金来源成为监管关注的重点。自2016年以来,监管多次发文规范地方政府土地储备融资行为。从不得向银行业金融机构举借土地储备贷款、专项债专款专用,细化到专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%,再到银保监会15号文明确银行保险机构“不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”,以及财政126号文的“严禁举债储备土地”。纵观政策脉络,严控新增政府隐性债务的基调隐含其中。对于没有房地产类相关业务,通过“举债拿地,再依赖土地出让金返还”的城投影响较大,“财政126号文”的出台或倒逼此类城投转型求生。
作者 I 张颜亭 安晓敏
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