梁志丨“导火索”:驻韩美军裁减问题与美韩关系(1948—1979)
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“导火索”:驻韩美军裁减问题与美韩关系(1948—1979)
文 / 梁志
摘要
无论是冷战时期还是在后冷战时代，驻韩美军都是美韩同盟关系中最重要的议题之一。其中，最具争议的事项便是驻韩美军的削减。“二战”结束后的三十余年间，美韩两国在驻韩美军的裁减或撤出问题上屡次爆发争端甚至信任危机，该现象的背后隐藏着双方战略认知方式的差异：美国削减驻韩美军的决定或动议源自于华盛顿对全球、亚洲和朝鲜半岛事务的多重考量。与美国“由面至点”看待驻韩美军问题不同，韩国采用了“由点而面”的视角，认为驻韩美军的削减乃至撤离意味着美国对韩国安全承诺的下降以及在亚洲和全球反共决心的衰退。绝大多数情况下，青瓦台在驻韩美军削减或撤出议题上并无否决权，阻碍驻韩美军裁减的首要因素是华府内部各部门之间的不同立场。时至今日，战略认知方式相左与话语权不对称仍旧是美韩同盟关系的基本属性之一。
关键词
冷战, 美韩同盟, 驻韩美军, 战略认知, 话语权
作者简介
梁志, 华东师范大学历史学系、社会主义历史与文献研究院教授
目录
一 驻韩美军撤离/削减：由来已久的争议
二 从“尼克松主义”到“卡特寒流”：驻韩美军裁减计划的重启与搁置
三 战略认知方式相左与话语权不对称：美韩同盟关系的基本特征
驻韩美军既是跨越冷战时期存续至今的美韩同盟关系的重要支柱，又是引发两国矛盾甚至信任危机的主要事项，具体的争议点至少包括驻韩美军裁减、驻韩美军地位、驻韩美军防卫费分担等。反观冷战时期，贯穿始终且最引人注目的是驻韩美军的削减问题，或许正因为如此，该话题成为国内外学术界热议的对象。既有研究呈现出如下几个特点：从考察时间段分布来看，主要集中于卡特政府时期，偶尔触及尼克松政府时期，此前美韩两国有关驻韩美军裁减问题的博弈基本上还未进入研究者的视野；就视角选择而言，多数聚焦于美国对韩国政策而非美韩关系；在史料来源方面，以美国档案为主，利用韩国档案的研究成果尚不多见。据此，在尽可能挖掘美韩双方档案文献的基础上，本文将研究主题设定为1948—1979年两国关于驻韩美军裁减事宜的交涉，进而以此为切入点审视这一时期美韩同盟关系的某些基本特征。
一 驻韩美军撤离/削减：由来已久的争议
驻韩美军问题的出现是与第二次世界大战联系在一起的。1945年8月8日，苏联对日宣战，苏军很快在朝鲜半岛北部登陆并迅速向南推进。由于日军溃败的速度明显超出杜鲁门政府的想象，美军还没有为进占朝鲜半岛做好准备。为了防止苏联占领朝鲜半岛大部分地区甚至是整个朝鲜半岛，美国与苏联商定将位于朝鲜半岛中部的北纬38度线作为两国军队对日受降的分界线。根据美军太平洋战区总司令麦克阿瑟的“第一号公告”，9月8日美军在仁川和釜山登陆。
1946—1947年，美苏联合委员会两次就托管朝鲜问题进行协商。由于二者都希望与自己结盟的本土政治势力主导未来的临时朝鲜民主政府，协商无果而终。1948年下半年，朝鲜半岛正式走向分裂，大韩民国和朝鲜民主主义人民共和国先后成立。在此前后，美国开始考虑未来对朝鲜半岛的政策，这让杜鲁门政府颇费思量。权衡再三，美国决定在美军撤离朝鲜半岛的同时向南部朝鲜提供经济和军事援助以及政治支持。然而，由于美国政府内部的分歧，驻韩美军撤离时间推迟达半年之久。
1949年4月，美国驻韩国特别代表穆西奥(John Muccio)告知韩国总统李承晚美军即将撤离，对方的反应是平静的，表示希望美军能够多驻留一段时间，直至韩国实现防务自立。但没过几天，李氏便明确指出韩国政府对美军撤离拥有否决权。相应地，他要求美国帮助他组建一支更大规模的军队，并书面和公开承诺保证韩国的国家安全，以此作为同意美国撤军的条件。一番讨论过后，美国保证继续向韩国提供必要的经济、技术、军事和其他各方面援助。在此基础上，李承晚发表声明宣布美军数月内撤离并留下一个军事顾问团。但实际上，他依旧在各种场合表明对美国太早撤军的担忧和焦虑，并继续敦促美国明确承诺保卫韩国安全或者同韩国签署共同安全条约。美国只是保证美军撤离并不意味着减少对韩国的援助和支持。5月中旬，李承晚勉强同意美军撤离。但不管怎样，自1948年下半年开始启动的美军撤离进程始终没有受到根本性的阻遏。1949年7月1日，美国军方宣布完成撤军，仅仅留下了一个由大约五百名军官组成的军事顾问团。
朝鲜战争爆发后，韩军很快败退，杜鲁门总统随即命令向朝鲜半岛派出美国陆海空部队。1953年夏天朝鲜战争停战后，撤出驻韩美军一事再次成为美韩两国交涉的议题。1953年12月26日，艾森豪威尔总统宣布，在形势允许的情况下要逐渐削减驻韩美军地面部队，第一步先撤出两个师。据美国驻韩国大使馆观察，韩国有意识地对此做出克制的反应，但其间也明显夹杂着吃惊、疑惑、失望甚至某种幻灭感。作为后续安排，1954年2月美国国防部已大体制订出了未来一两年从朝鲜半岛撤出大部分乃至全部美军的计划。7月，美国向韩国通报了该计划。韩国担心遭到美国的抛弃，对此提出强烈抗议，公众甚至发起了示威活动。随着美国提高对韩国的军事援助力度以及美韩交换《共同安全防卫条约》批准书，李承晚政府渐渐平静下来。至是年年底，三分之二的驻韩美军完成了撤离。1957年底，毛泽东主动向金日成表示要撤离全部在朝中国人民志愿军。次年，25万志愿军撤回国内。与此相对应，驻韩美军也应该全部撤离。但怎奈美国军方坚持认为部署在鸭绿江边的大批中国军队仍旧随时可以向朝鲜提供军事支持，因此驻韩美军的继续撤离暂时也就变得无从谈起了。
1962年夏天，为了提高在西太平洋军事部署的灵活性，美国政府内部着手考虑从韩国抽调一个美军师至冲绳的问题，讨论期间，美国防部和国务院部分官员反对这样做，理由是此举花费太高、冲绳的土地和相关军用设施不足、可能引发韩国政府的不安情绪、使继续削减韩军变得更加困难以及影响韩国外汇收入等。在此种形势下，该提议暂时被搁置。
1963年12月16日，美国参谋长联席会议再次提出削减驻韩美军一事，向国防部长提交了一份两年内削减一个美军师(12600人)的计划，很快，国务院、国防部以及国际开发署(Agency for International Development)联合制订了一份关于削减驻韩美军和韩军的计划草案。美国驻韩国大使馆认为，如果宣布同时削减驻韩美军和韩国军队，将给韩国造成严重的心理和政治影响，破坏韩国政府的稳定。如果一定要这样做，应先削减韩军，待韩国公众情绪调试过来后，再削减驻韩美军。国务卿腊斯克与国防部长麦克纳马拉商议后，决定暂不削减驻韩美军和韩军。与此同时，麦克纳马拉同意两年内削减7万韩国军队并在1964年底前削减12000驻韩美军。腊斯克同意削减7万韩国军队，但反对同时宣布削减驻韩美军，主要是担心亚洲盟友误以为美国要撤出亚洲。恰在此时，朴正熙政府向美方提交了一份备忘录，以朝鲜军事力量增长、亚洲安全形势严峻以及韩国民选政府刚刚成立等为由要求保持韩军和驻韩美军水平不变。
1964年1月底，腊斯克访问韩国，并向朴正熙做出如下保证：目前，美国无意削减驻韩美军；如果美国未来考虑这样做，会提前与韩国协商。但韩国政府高级官员并不相信腊斯克做出的上述承诺，并因此不断敦促美国提高对韩国的援助水平。事实证明，韩国的担心并非“杞人忧天”。数月后，美国务院、国防部和国际开发署共同制订了“第298号国家安全行动备忘录”(National Security Action Memorandum 298)，主要内容便是从韩国撤走一个美军师。但是，腊斯克和麦克纳马拉均没有批准该备忘录。这时，韩国国防部长金成恩(Kim Sung-eun)也再次向美国明确指出不希望削减韩军或驻韩美军。1964年9月30日，美国决定在全球范围内(越南除外)削减海外军费开支，减少9000名驻韩美军成为该计划的一部分，预计1965年6月30日前完成。不过，此事还未落实之时，1965年3月中旬美国驻韩国大使馆以朴正熙即将访美和韩日关系正常化很快实现为依据主张推迟削减驻韩美军。相应地，5月17日美国总统约翰逊向朴正熙承诺，美国不会从韩国撤离驻韩美军，至少不会在未取得韩国谅解的情况下这样做。
事实上，此后削减驻韩美军变得越来越困难，原因是没过几个月韩国便开始向南越派出正规作战部队。在此前后，韩国警察严密监控驻韩美军的数量。反过来，朴正熙政府则将驻韩美军的规模与是否向南越提供更多的韩军联系在一起。为此，美国多次对韩国保证只要韩军依旧留在南越就不会大规模削减驻韩美军地面部队。
不仅如此，自1966年秋天起朝鲜半岛进入所谓的“第二次朝鲜战争”时期，主要表现为非军事区武装冲突的明显加剧以及“青瓦台事件”和“普韦布洛号”危机的相继发生。随着当地安全形势的持续恶化，削减驻韩美军自然也难以再被提上议事日程。
二 从“尼克松主义”到“卡特寒流”：驻韩美军裁减计划的重启与搁置
1969年1月，尼克松入主白宫，那时的美国可谓内外交困。据此，这位新任美国总统开始在亚洲乃至全球范围内实施战略收缩，其核心思想主要体现在7月25日发表的“关岛演说”中，时人将该政策主张概括为“尼克松主义”。由于尼克松和美国情报部门担心朝韩误判或韩国报复朝鲜引发战争进而再次将美国牵扯进去，削减驻韩美军自然成为“尼克松主义”的一部分。8月14日，美国国家安全委员会会议召开，尼克松以及军方和国务院领导人均直接或间接地表示支持在未来几年撤出部分驻韩美军。
基于美国调整对亚洲政策等新形势，韩国认为自身的安全处境日趋恶化。6月，美国国防部长莱尔德(Melvin R.Laird)在众议院拨款委员会作证时表示希望削减驻韩美军。10月初，该消息被泄露出来，朴正熙感到美国人辜负了他的信任。于是，青瓦台紧急要求尼克松政府就此事予以澄清。美方的答复是：莱尔德只是在美国全面裁减海外驻军的宏观政策下提及驻韩美军问题，在华盛顿看来，美国不可能在韩国永久驻军。削减驻韩美军与部分美国高级官员最近要求韩国增强自主国防能力的立场相一致，目前，美方对于削减驻韩美军还没有制订具体的计划。
但不管怎样，为了阻止美国裁减驻韩美军，1969年下半年朴正熙及其他韩国政府高级官员对美国做出如下表态：除非美国或南越提出要求，否则韩国愿意继续将军队驻留越南；韩国无意主动进攻朝鲜；美国军队有必要长期驻留韩国，驻韩美军的撤出将导致朝鲜半岛再次爆发战争；努力谋求防务自立和全面推动经济发展是韩国的两大国策。韩国表达上述立场的深意在于既指出驻韩美军撤离的危害，又表明无意将美国拖入另一场朝鲜战争(即驻韩美军并非韩国的“人质”)，且愿意主动配合美国的亚洲战略，努力为未来裁减驻韩美军创造前提条件。
虽然韩国做出了诸多挽留驻韩美军的努力，11月24日尼克松还是发出指示，希望削减一半驻韩美军。1970年3月20日，他签署“第48号国家安全决定备忘录”(National Security Decision Memorandum 48)，主要内容为：在1971年财年结束前撤出两万驻韩美军，并尽可能将余下的美军撤离非军事区；美国准备给韩国开出的补偿价码为1971—1975年财年间额外提供10亿美元军援；国防部应着手制订一项未来五年进一步削减驻韩美军的计划。
得知该消息后，韩国外交部确定了对美交涉的基本方针，即不反对削减两万驻韩美军，前提条件是一方面美国绝对不能因此减少保卫韩国国家安全的条约义务，另一方面韩军应实现现代化，从而具备有效阻止共产党国家“实施侵略”的能力。在具体交涉过程中，朴正熙通过佯装“震惊”和“愤怒”以及有意提出过高要价等方式，极力促使美国向韩国做出更多补偿性让步。经过接近一年的讨价还价，1971年2月两国就削减两万驻韩美军一事达成协议，为此美国向韩国提供15亿美元军援。
美国削减两万驻韩美军之后，韩国认为未来几年尼克松政府会继续削减驻韩美军，并因此密切关注每个月驻韩美军数量的变动。在此过程中，驻韩美军数量一旦发生多达数千人的浮动，韩国人便会非常紧张。例如，根据韩国国防部统计，1973年12月31日驻韩美军兵力为38841人，比上个月少1 812人，与同年6月末相比则少4488人。青瓦台要求了解其中的缘由。1974年1月22日，韩国国防部长徐钟喆在早餐会上向美国军方提出了该问题。对方给出的解释是：“驻韩美军兵力水准低下，主要是由于美国的征兵制度改为了自愿，因此在人员补充上有所延缓，加之有人因年休计划提前回国等情况，不是政策变化导致的计划性缩减。”但韩国仍不放心。2月27日，韩国驻美国大使韩秉春拜会美国国务院政策协调办公室成员韦斯(Seymour Weiss)，向后者探听美国驻韩美军政策的走向。韦斯回应道，尼克松总统和基辛格国务卿均认为美国应该在朝鲜半岛保持足够的防御力量，因此短时间内驻韩美军水平不会发生急剧变化。5月初，美国众议院对外关系委员会亚太分委会主席宣称驻韩美军将削减4000人。这让青瓦台非常紧张。一番了解过后，发现很可能是这位国会议员混淆了驻韩美军允许兵力42000人与当前实际兵力38000人之间的差别，误以为是削减到38000人。
事实上，美国政府内部确实存在继续削减驻韩美军的声音。1972年底，美国驻韩国大使馆向国务院提出建议，认为1974年财年应再次裁减驻韩美军，并开始在内部研究1975—1976年财年完全撤出驻韩美军地面部队的计划。美国国家安全委员会拒绝接受该建议，并采取措施严密封锁消息，以防给美韩关系带来灾难性影响。与此同时，美国向韩国保证近期内不会大幅削减驻韩美军。这次美国确实没有哄骗韩国，1973年7月18日，尼克松签署临时性对朝鲜半岛政策指令，决定除非朝鲜半岛总体安全形势发生变化，否则不会调整驻韩美军数量。相应地，1974年5月底美方通知韩方1975年财年期间驻韩美军数量将保持不变。
随着美军撤出越南与南北越统一，继任美国总统的福特将稳定东亚局势作为主要的政策目标，因此，没有再进一步提出削减驻韩美军问题。不仅如此，福特还尽可能表达保卫韩国国家安全的决心和意志，他在上任后出访的第一站便是韩国。1974年11月22日，福特在访问韩国时向朴正熙重申继续支持韩国的军队现代化计划，并保证不会撤出驻韩美军。不到一年，美国国防部长施莱辛格(James R.Schlesinger)甚至对朴保证未来五年驻韩美军数量不会出现大幅调整。接下来，福特总统和新任美国国防部长拉姆斯菲尔德(Donald H.Rumsfeld)通过各种形式声明不会撤出驻韩美军地面部队。
虽然福特政府极力试图稳定美韩同盟互信关系，但朴正熙依旧对本国安全忧心忡忡，并因此坚决谋求国防自立，其主要表现便是继续秘密研发核武器和导弹。1974年底到1975年初，美国政府确认了韩国正在进行核武器开发。经过接近两年的围追堵截与威胁利诱，根据美国中央情报局的评估，1976年底朴正熙搁置了核开发计划。与始终未承认研发核武器不同，1975年4月30日，朴正熙向美国驻韩国大使施耐德(Richard Sneider)坦承韩国希望能够在三到五年内获得导弹制造能力。部分地由于美国国务院与国防部甚至国务院之间内部分歧严重，福特政府时期美国并没有形成应对韩国导弹开发的总体方针政策，而更多的是零敲碎打式地被动阻止汉城的每一次导弹技术交易尝试。在此种情况下，美国中央情报局的情报分析认为，1976年5月韩国已基本完成对“奈基—大力神”导弹的升级。
1975—1976年参加总统竞选期间，卡特屡次声称决心逐步撤出驻韩美军地面部队。1976年，韩国外交部密切关注着这位民主党总统候选人的政策言论。作为对策，它一方面着手通过各驻外大使馆动员所驻在国直接或间接地劝说华盛顿不要撤出驻韩美军地面部队，另一方面决定为卡特作为总统上台后落实竞选主张提前做准备。期间，韩国得到的也并不都是坏消息。如12月28日美国国务院朝鲜事务办公室主任赫维茨(Edward Hurwitz)向韩国驻美国大使馆透露说，该办公室向即将上任的国务卿万斯(Cyrus Vance)提交了一份报告，建议当前情况下不宜在驻韩美军问题上做出重大政策调整。虽然事后证明这份报告并没有阻止驻韩美军地面部队撤离计划出台，但至少让韩国外交部了解到美国政府内部存在不同的声音。
1977年1月20日，卡特入主白宫。2月15日，他致函朴正熙，告知对方在不会导致外界误以为美国履行防务条约义务决心减弱、不会破坏朝鲜半岛总体军事平衡的前提下，美国将与韩国充分协商分阶段撤出驻韩美军问题。朴正熙在复函中表示，朝鲜并没有放弃武力手段，韩国防务自立能力还存在缺陷，希望在相当长一段时间内不要改变驻韩美军数量。3月8日，韩国外长朴东镇向美国国防部长布朗(Harold Brown)表示：反对驻韩美军仓促撤离，要求美国在驻韩美军削减问题上与韩国提前协商，但尽量避免公开讨论此事。几乎与此同时，韩国外交部又向美国提交了一份关于撤军立场的备忘录，为美军撤离设定了前提条件，包括韩朝签订互不侵犯条约以及停战协定在其他维护半岛和平与安全的可行安排出台前持续有效。卡特政府对此未予理会。
撤离全部驻韩美军地面部队的政策更多地反映的是卡特总统个人的意志，而非决策层内部集体讨论的结果。至于说为什么卡特执意要这样做，副国务卿哈比卜(Philip Habib)1977年6月10日在参议院对外关系委员会作证时做出以下解释：中苏已经意识到在朝鲜半岛重启战端不符合它们的国家利益；韩国的经济和军事实力明显增长；《美韩共同安全防卫条约》、美国驻韩国的空军及其支持部队再加上在朝鲜半岛附近部署的其他美军足以对朝鲜构成有效威慑，使之不会作出误判；美国会采取相应的补偿行动，以便美军地面部队撤出后不会损害韩国的防务。
从具体决策过程来看，卡特个人的决定并未得到主要官员的全力支持。1977年4月27日，美国国家安全委员会会议召开，研究驻韩美军地面部队撤离计划。国务卿万斯、国防部长布朗以及总统国家安全事务特别助理布热津斯基均强调应保持驻韩美军撤出进度的灵活性，以应对不可预见的政治和军事状况以及保持对韩朝的外交杠杆。中央情报局局长特纳(Stansfield Turner)则担心撤军会不可避免地给人留下美国在远东的军事力量和战略决心正在下降的印象。同样，军备控制与裁军署的沃恩克(Paul Warnke)也认为撤军会促使韩国提出更高的军援要求，从而加剧朝鲜半岛军备竞赛，甚至导致韩国重启核开发计划。面对以上或委婉或直接的反对声，卡特依旧坚持己见。
5月5日卡特以“总统指令”的形式决定分阶段从韩国撤出美军地面部队：1978年底之前撤出一个旅及其支持部队(总数不少于6000人)；最迟在1980年6月前撤出第二个旅及其支持部队(总数不少于9000人)；此后，再决定撤出剩余地面部队的时间表。当月下旬，美国参谋长联席会议主席布朗(George Brown)与副国务卿哈比卜一道访问汉城，同朴正熙讨论撤军计划。虽然朴对美军撤离安排表示不赞同和不理解，但他在美国提供充分和及时补偿的前提下接受了华盛顿提出的撤军时间表。6月5日，卡特政府宣布：已经通知韩国和日本，1978年底之前从韩国撤出部分美军地面部队，人数为6 000人。
表面看来，与尼克松时期不同，此次朴正熙对美国削减驻韩美军计划的反应是温和的。但事实上，韩国政府一边公开要求卡特政府提供足够的军事补偿，一边暗中同美国军方结成同盟，共同反对华盛顿的撤军计划。事实证明，美国军方对撤军计划的反对确实起到了一定效果。其中，最为引人注目的是驻韩美军参谋长辛洛布(John Singlaub)公开批评撤军计划，认为该计划可能导致朝鲜半岛再次爆发战争。卡特的反应是解除了辛洛布的职务。但辛洛布的反对声还是引起了美国国会的高度关注。于是，在进行了相关调查的基础上，1977年6月参议院收回了对卡特撤出驻韩美军计划的支持，要求参与总统的相关决策。及至下半年，卡特政府在国会中听到的大多是对驻韩美军撤离的反对声。而且，随着韩国中央情报部代理人贿赂美国国会议员的“韩国门事件”进一步发酵，美国国会拒绝审议对韩国补偿性援助法案。这一切导致卡特撤离驻韩美军计划出师不利，1977年仅撤出了1500人。不仅如此，借助于国会的反应，美国国防部、国务院及国家安全委员会要求推迟第一阶段撤军计划。1978年4月21日，白宫发布调整撤军安排的总统声明，宣称“考虑到国会当前十分紧张的立法日程和其他与韩国相关的事务，国会目前可能无法完成对装备转让法的审议”。鉴于难以获得既定的补偿援助授权，美国对撤军计划做出如下调整：1978年底之前继续从韩国撤出支持部队，总人数为2 600人；在1978年底只撤离驻韩美军第二师中的一个战斗营，而本应于今年撤出的其余两个战斗营则推迟至1979年予以裁减；继续按原计划增加美军驻韩国空军力量。
卡特态度的软化反过来在一定程度上推动国会积极审议对韩国补偿性军援问题。9月7日，参众两院通过了1978年国际安全援助法最终文本。其中，“为现代化韩国陆军提供特别安全援助项目”条款做出以下规定：在1982年12月31日前，授权总统无偿转让与撤离的第二师相关的防卫武器及服务；国会认为，进一步撤军可能明显打破地区军事平衡，要求政府事前就此事与国会协商；总统应在撤军每一阶段前120天向国会递交撤军可行性报告，内容包括撤军对朝鲜半岛军事平衡以及美国在朝鲜半岛遏制能力影响的评估等。
1978年2月，美国国防部长布朗公开承认朝鲜在陆军和空军方面相对韩国存在明显优势。于是，美国政府内部反对撤军的声音进一步高涨。在为此召开的多次部际会议上，布热津斯基经常是唯一一个支持从韩国撤离美军地面部队的人。但卡特依旧坚持撤军主张。6月7日美国的一份情报评估文件表明，如果朝鲜利用轻步兵和突击队、借助黑夜等有利条件对韩国实施战术突袭，美韩战术空军力量很可能无法发挥应有的作用。换言之，美国驻韩地面部队仍有继续存在的必要。10月，美国陆军部对朝鲜军事实力的评估结果更为惊人：朝鲜陆军的数量至少在55万—60万人之间，比以往估计的数量可能要高出三分之一。更重要的是，与过去所认为的不同，这些部队部署的位置更靠近非军事区，火力更强，处于进攻而非防守状态。即便如此，卡特依然不为所动，坚持按既定方针处理驻韩美军问题。不过，1979年1月该情报评估结果由《陆军时报》(The Army Times)迅速传递给美国各大主要报纸，这则消息引发了一场有关驻韩美军地面部队撤离问题的公开争论。部分国会议员要求在全面重新评估朝韩军事力量对比之后再行决定是否继续削减驻韩美军。卡特立即命令中央情报局和国防情报局调查此事。相应地，2月9日他公开宣布：在进一步评估有关朝鲜军事实力的最新情报等相关情况的影响之前，驻韩美军撤离暂时停止。与此同时，朴正熙政府也在密切关注此事的动向。3月20日，韩国外交部长命令驻美大使与美国相关机构和官员保持紧密沟通，详细了解驻韩美军削减问题新的政策动向。
以中央情报局为代表的美国情报界对朝鲜军事实力的联合评估基本上肯定了陆军部的结论。因此，在驻韩美军地面部队撤出一事上，卡特被自己的主要政策顾问、军方、各官僚机构和国会孤立了。4月，参谋长联席会议正式建议在1981年再次对朝鲜半岛南北方军事平衡进行评估之前不再削减驻韩美军，但卡特并没有立即接受该建议。6月底7月初，卡特访问韩国，与朴正熙举行高峰会谈。会谈期间，朴正熙指出近来朝鲜的军事能力明显提高，随时准备对韩国发动突袭。“考虑到朝鲜半岛当前的安全形势，进一步撤出美军地面部队是不明智的。”卡特在回应中承认朝鲜军事实力在过去两年的明显增长，但拒绝承诺终止驻韩美军撤离。
返回华盛顿后，经过一段时间的考虑，7月20日卡特公开宣布1981年重新评估朝鲜半岛南北方军事平衡状况之前不再进一步撤离美军作战部队，而仅仅裁减部分支援人员。相应地，美国国务院和驻韩国大使馆在19日和20日分别向韩国通报了此事。
1979年10月26日，朴正熙遇刺身亡。1981年初，里根政府上台。2月初，在与来访的韩国总统全斗焕会谈过程中，里根表示撤出驻韩美军不是美国的政策，美国会继续信守对韩国的安全承诺。至此，起源于卡特政府的撤军风波正式告一段落。
这场撤军风波对美韩关系冲击很大，成为朴正熙重启核导开发计划的主要动因之一。1976年12月1日，韩国政府组建了韩国核燃料开发公司，公开的职责是扩大国内核计划，并替代韩国原子能研究所作为核研究活动的中心。暗地里，朴将它作为防止美军撤出而设立的核武器开发计划独立运作机构。1977年3月到5月间，确认美国执意落实撤军计划后，朴正熙政府再次启动核开发项目。1978年和1979年，韩国科学家先后完成了核燃料制造设备制造和研究反应堆详细设计方案。换句话说，韩国已基本做好了制造核武器的前期准备。在这种情况下，核武器制造能力成为韩国对美国讨价还价的重要砝码。与此同时，根据美国中央情报局的判断，1977年9月韩国国防研发局再次投入远程弹道导弹研发工作。而且，美国撤军计划的出台还促使国防研发局将成功研制地对地导弹的目标时间由1980年末提前到1978年10月。1978年9月26日，韩国公开试射K-1(“白熊”)导弹，射程为180公里。
三 战略认知方式相左与话语权不对称：美韩同盟关系的基本特征
冷战时期，驻韩美军是美国在亚洲投射的重要军事力量，主要用于威慑苏联、中国和朝鲜，保卫韩国和日本乃至东南亚同盟国家的安全。反过来，韩国则将驻韩美军视为美国信守对韩国安全承诺的象征。从这个角度讲，我们完全可以将驻韩美军视为美韩同盟关系的“稳定器”。但也正因为如此，驻韩美军裁减问题才成为引发美韩两国分歧甚至冲突的“导火索”。
20世纪40年代末到70年代末，美国政府多次提出撤出/削减驻韩美军问题，并分别在杜鲁门政府、艾森豪威尔政府、尼克松政府以及卡特政府时期予以实施。美国这样做的背后隐藏着对全球、亚洲和朝鲜半岛事务的多重考虑。比如，20世纪70年代美国的全球战略收缩、越战的进程以及朝鲜半岛冲突再起的可能性等从不同层面促使华盛顿考虑削减驻韩美军。与美国从“由面至点”的视角看待驻韩美军问题不同，韩国是从“由点而面”的视角来观察此事的，即驻韩美军的削减或撤出意味着美国对韩国安全承诺的下降以及在亚洲和全球反共决心的衰退。恰恰是由于这样的认知模式，每当美国表示要裁减甚至撤离驻韩美军，无论是李承晚政府还是朴正熙政府几乎都会表示强烈反对。美韩同盟因此出现矛盾乃至产生信任危机。造成双方战略认知相左的原因主要是两者国力相差悬殊、国家安全处境迥异、国家利益辐射范围明显不同等。
这种信任危机是双向的。从华盛顿方面看，裁减驻韩美军的初衷之一有时本身就包括尽可能减少美国被韩国“擅自行事”牵扯进第二次朝鲜战争可能性的考虑。尼克松政府决定削减驻韩美军便是最好的例证。同样，在实际裁减驻韩美军过程中，美国也极力避免增加韩国采取“北进”行动的主动权。比如，1970年朴正熙坚决反对美国过早从韩国撤军，试图将撤军时间设定在1975年底以后。于是，美国开始考虑怎样在不改变既定计划的前提下尽可能适当满足韩国的要求。美国驻韩大使波特(William Porter)和联合国军司令兼驻韩美军司令米凯利斯(John Michaelis)建议，应继续保持两个美军师的建制，方式是将韩军与余下的美军组成两个混编师。不过，基辛格看似并不赞同组建混编师，认为如此一来就很难保证韩军不单独行动了。再比如，在酝酿从韩国撤出美军地面部队期间，卡特政府同样强调伴随撤军行动的转移装备不能让韩国拥有“北进”的能力。
如果驻韩美军裁减过程中反映出来的美国“被牵连”的忧虑是相对隐性的，那么期间韩国表现出来的“被抛弃”的担忧则是绝对显性的。位于冷战前沿地带的韩国在安全上严重依赖美国。因此，青瓦台时常下意识地将驻韩美军的撤出或削减看作是美国准备“抛弃”韩国的前奏，并全力以赴加以反对和抵制。具体而言，李承晚或朴正熙采取的应对手段至少包括：或夸大共产党国家“军事威胁”或积极与朝鲜对话，凸显驻韩美军作为抵制侵略或谈判筹码的重要性；佯装极度吃惊或不满，置美国于道义的下风，并有意提出不现实的补偿要求，提高驻韩美军裁减的代价；主动提议向南越派兵，以此换取驻韩美军维持现状；与美国内部反对驻韩美军削减的力量结成联盟；或秘密或公开地发展核导力量，向美国展示驻韩美军撤离的“后果”。
若干学者或当事人认为，韩国的各种抵制手段对于阻止驻韩美军裁减起到了明显的作用。应该说，李承晚或朴正熙政府的抗拒行为确实在一定程度上构成了美国削减驻韩美军的阻力，但绝非致命性障碍，杜鲁门、艾森豪威尔、尼克松三届政府成功地从韩国撤军或削减驻韩美军清楚地说明了这一点。相反，更为值得注意的是，在撤出/削减驻韩美军问题上，美国政府内部、政府与国会之间经常存在歧见甚至矛盾。绝大多数情况下，青瓦台在驻韩美军撤出/削减问题上并无否决权，造成美国延迟或无法裁减驻韩美军的首要因素是华府各部门的不同立场而非韩国官方的抵制，1948—1949年、20世纪60年代和1977—1979年华盛顿内部在驻韩美军削减问题上的博弈即是明证。当然，隐藏在此种分歧和矛盾背后的是华盛顿各部门对朝鲜“威胁”程度、朝韩军事实力对比乃至于裁减驻韩美军对美国亚洲战略产生何种影响等问题的不同看法。
需要进一步指出的是，美国同盟内部实力对比的变化并未明显提高韩国的话语权。20世纪60年代中期，韩国经济实现“起飞”。几年后，随着美国安全承诺的下降，朴正熙政府又走上了“自主国防”的道路。诚然，韩国经济和军事实力的增强不会马上使之摆脱对美国的严重依赖，但足以潜移默化地影响双方的实力对比。可是，华盛顿依旧习惯于将汉城视为“小兄弟”，并没有给予对方与国家实力相匹配的决定权，这一点在驻韩美军裁减问题上体现得尤其明显。
2020年回顾
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