李颖轶 | 中国营商环境评估的进路策略与价值选择——以法国应对世行《营商环境报告》为例
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摘要
2020/01/15
2002年以来，世界银行集团每年发布《营商环境报告》对全球主要经济体的百余项指标进行评估与排名，各投资东道国以此为据积极进行对标改革。为应对世行评估，法国在对标改革的同时，针对"世行报告"存在的问题研发了自己的"营商环境报告"——《法国吸引力报告》。在参照范围、数据来源、指标选取、评估方法等关键问题上，"法国报告"独树一帜，充分彰显了注重社会效益、坚持可持续发展等法式价值观。这种既对标又不照搬世行体系、营商者利益与营商地利益并重的评估模式对中国具有重要参考价值。当前，中国亟待创建一套自己的营商环境评估体系。根据法国经验，"对标世行、推进排名"与"符合国情、自主研发"并重无疑是当前我国最为适宜的进路策略；尤其应注意的是，世行评估指标以营商者经济利益为重，而中国营商环境评估还必须注重营商地社会利益、可持续发展与综合效益等中国社会的价值目标。
关键词：营商环境；《营商环境报告》；《法国吸引力报告》；中国营商环境评估
作者简介：李颖轶, 华东师范大学法学院讲师
原文载于《华东师范大学学报（哲社版）》2020年第一期
目录
一、“世行报告”与法国应对策略
二、“世行报告”不足催生“法国报告”
三、“法国报告”的主要内容与特色
四、建立对标与实情并重的中国营商环境评估体系
一、“世行报告”与法国应对策略
《营商环境(Doing Business)报告》(以下简称“世行报告”)是世界银行集团营商环境团队自2002年开始每年发布的下一年世界主要经济体的营商便利指数(Ease of Doing Business)排名。它主要考察不同经济体内同类企业从开办、经营到终止的整个营商过程中所需的时间、条件、程序等经济、法制环境，并具体量化为手续便利程度、财产权保护程度等微观经济指标。其考察对象从最初的2003年报告的133个经济体，增长到2018年报告的190个经济体(Besley，2015)；考量指标也从五大类调整到目前的十大类。如表 1，每个大类下辖次级指标，必要时再辖三级指标，最后具体到诸如“某经济体内男、女设立有限责任公司是否有不同要求、有哪些不同要求”等指标，从而运用经济学方法进行赋值、测算、评分和排名。
和以往的投资评价方式不同，“世行报告”只关注与营商者利益直接相关的环境指标分析，并将其分解到极度微观再赋值、排序。那些较为公认但与营商不直接相关的投资评估宏观指标并不纳入考量范围，如“政治稳定性”“文化差异程度”等。它采用定量分析方法，主要使用描述性统计分析，将可量化的具体指标进行测算、排序，例如新设有限责任公司需要多长时间、几个步骤，最低实缴注册资本等；将无法量化的指标以“有”或“无”的方式进行标识并赋值，如执行合同项下的各种指数(李颖轶，2018)。为获得具体数据，“世行报告”团队主要采取问卷调查法，向各经济体内实际从业的律师、公证员、税务官等专业人士发放问卷。研究后期也会兼顾查证各经济体相关法规与实际案例。
此外，“世行报告”还特别采取了“前沿距离分数”(Distance to Frontier)的排序方法，各指标项的便利度排名由它们前沿距离分数的排序决定。以2018年报告为例，它以190个经济体为参照系，某项指标下，表现最佳的经济体数据赋值100，作为“前沿”，最后的数据赋值为0，余下188个经济体数据在这个范围内进行百分化，得出与“前沿”的距离分数。它代表了此项指标下目前可以实现的最佳表现与彼此差距，由此其他经济体便可以朝着这个已被证实的、可以达到的目标迈进。一旦来年数据更新使得前沿距离分数变化大于或等于2%，则被列为“改革”项。对此，报告会特别注明，与前一年相比某经济体在某指标项下已经改善(或恶化)了营商环境。例如，2018年报告中我国总体排名第78位，但在“纳税”指标项下，中国的前沿距离分数变化较上年增长了2.4%，获得报告的特别肯定。因此，除了排名之外，各经济体也十分重视前沿距离分数的变化。
通过表 1可以看出，“世行报告”选取的指标是以营商者利益为导向的，指标十分细致，算法也不尽相同。这种微观的评估与直观的分值，对所涉经济体的经济改革起到了良好的引导作用。在“世行报告”中，作为世界第六大经济体，法国近几年的排名一直处于30位左右，2018年为第31位。面对“世行报告”法国采取了积极的应对策略：既对标“世行报告”，又不全盘接受。
根据“世行报告”指出的不足，法国政府针对具体测评指标发布了具有针对性的改善措施以推进经济改革。例如，“世行报告”长期将法国营商环境中高昂的人力成本与税费支出列为减分项，因此，自奥朗德总统时代开始推行的“竞争力与就业税额抵免”以及“责任与团结公约”等措施，都致力于改善法国的税务环境，降低雇主的工资与培训成本，创造更多的就业岗位，大大刺激了法国的经济活力。2017年马克龙当选总统后进一步深化始于2015年他任经济部长时推动的劳动法改革。政府在工会与社会传统的巨大压力下，逐步将原本“周日与夜晚商店不得营业”的禁令开放至“国际旅游区域例外”，同时逐步增加“国际旅游区域”的认定范围。此外，在税务缴纳、公司注册方面，法国对行政程序规则也做了进一步简化，大力推广网上办公、收取材料电子版等。由此，法国经济的竞争力和吸引力正在稳步上升。纵观过去3年“世行报告”的评估结果，法国“纳税”指标分别在2016年和2018年被列为“改革”项而获得格外肯定。2016年报告评语为“法国通过引入抵免企业所得税的信贷和减少雇主支付的劳动税率，为企业降低了纳税成本”；2018年报告评语为“法国通过降低社会保障和培训缴费率降低纳税成本”。此外，2018年报告也明确肯定了法国“保护少数投资者”指标项下的改革，评语为“通过提高企业透明度加强了对少数投资者的保护”；2017年报告肯定了法国“处理施工许可证”改革，评语为“通过降低获得建筑许可证的成本，降低了建筑许可证事务的费用”。
二、“世行报告”不足催生“法国报告”
“世行报告”对各经济体的影响不言而喻。但15年来国际社会对“世行报告”的质疑声音也从未间断，主要集中在方法论、数据采集、排名科学性等问题。尤其对于方法论，除质疑各指标具体的测算涵盖范围、排除范围比较模糊之外，“劳动力市场监管”与“纳税”等指标及其算法也长期备受争议。
如表 1所示，在“劳动力市场监管”指标下“世行报告”主要考量劳动时限、最低薪酬、解雇通知、解雇赔偿以及相关其他规则。据此算法，那些规制最少的经济体反而获得了最高的分值，福利较高、保护较多的经济体反而排名靠后。为了与世行对标，提高排名，各经济体不得不进行改革，降低对劳动者的法律保障。严格说来，这是无视——甚至违反——各经济体劳动法等法则的。以往报告中，发达国家中美国的排名靠前，而德国、法国、荷兰以及北欧三国这些劳动保障比较完善国家的排名却长期靠后。这样的结果必然与欧洲福利国家的价值观相悖。面对争议，2018年“世行报告”虽然还是罗列了11项大类指标，但不得不放弃“劳动力市场监管”指标的评分与排名，只列出详细调研数据供全球投资者自行评估参考。
同时，“世行报告”的“纳税”指标与算法也广受诟病。纳税指标的测评由世行团队与普华永道(PwC)会计师事务所合作完成，后者自2005年开始每年另行发布《纳税报告》(Paying Taxes Report)。它包含十分琐碎的具体指标，采取非常复杂的计算方法，而得出的结果，基本都是那些税种少、税率低、程序便利的经济体排名靠前。但是，一个经济体的税收制度由很多因素共同决定，属于其经济主权的一项具体权能，同时也与各自所处的税收联盟有关。单纯强调税种少、税率低而忽视具体情况，尤其模型采用过于复杂的指标及算法，广大欠发达国家或地区一旦采纳，对其经济主权、本土产业更是雪上加霜。
由此可见，“世行报告”为全球提供了一套具体可量化的营商环境评估体系，但也存在改进空间。有鉴于此，近年来全球主要商业金融服务机构都陆续发布了自己的营商环境报告。例如，四大会计师事务所依托其智库团队，在对“世行报告”原有的指标和算法增删调整的基础上，提出了针对不同研究对象的营商环境评估报告，成为世界营商评估体系的重要参考。如安永(EY)联合城市土地学会(Urban Land Institute，ULI)发布的《全球商务中心吸引力晴雨表》，就只针对法国拉德芳斯、伦敦金融城、纽约中城区、香港中环、上海陆家嘴等全球17大商务中心的营商便利度进行指标量化比较。同时，各经济体也从自身价值观和实际情况出发，开始着手研发自己的营商环境评估办法。其中，法国走在了世界各国前列。一方面，法国政府积极对标“世行报告”，努力提升营商环境排名；另一方面，法国认为，形式上，世行排名建立在与竞争力相关的各项指标的估算评分与意见调查之上，往往会导致过于零散的分析和过于主观的判断，因而会偏离一国的实际情况；内容上，“世行报告”低估了法国的竞争力与商业环境，没有考虑法国市场上的劳动者水平与法国国内持续稳定的各项服务。尤为重要的是，“世行报告”所选取的指标未能反映法国社会推崇的价值观，如平等、创新、环保等议题。如法国国家铁路公司(SNCF)的频繁罢工以一种极端的方式表明，政府近年来采取的刺激经济、影响福利的改革措施在法国社会引起了强烈反弹。因此，在对标“世行报告”的同时，法国推出了既符合自己的价值观，又具有公信力的营商环境报告——《法国吸引力报告》(以下简称“法国报告”)。
三、“法国报告”的主要内容与特色
为弥补“世行报告”的不足，2009年以来原法国国际投资署(AFII)负责组织智库发布法国营商年度报告。2015年法国商务投资署(Business France)成立以后，继续负责每年组织发布《法国吸引力报告》(Tableau de Bord de l'Attractivité de la France)。以2017年报告为例，这份法国官方的营商环境评估报告选取了3大类、14大项、超过120个充分体现法国社会价值观的营商吸引力指标，将法国纳入经合组织中14个高收入国家进行对比分析。
分析表 1与表 2可知，与“世行报告”相比，“法国报告”的特色主要体现在参照范围、资料来源、分析方法、指标选择等四大方面：
第一，在参照范围上，与“世行报告”的190个经济体不同，“法国报告”选择了经合组织中的部分高收入国家进行比较，范围较小，也相对合理。在选定的包括法国在内的14个经合组织高收入国家中，虽然法国的各项指标并非都名列前茅，却也清晰地反映了法国在发达国家之间的营商环境的比较优势，在一定程度上说明了报告的客观性，具有较高的公信力与参考价值。
第二，在数据来源上，“法国报告”的每个指标普遍利用全球权威机构已发布的相关数据，如联合国贸发会、经合组织、法国国家统计与经济研究所、四大会计师事务所等已发布的统计结果，然后重新分别制图呈现，由此区别于世行营商环境项目组自行设计调查问卷、向专业人士采集一手数据和意见的做法。有趣的是，如表 2所示，“行政与规制环境”项下包含“执行合同便利度”“开设企业便利度”“登记财产便利度”等指标，而这几项法国在“世行报告”中的排名都比较靠前，“法国报告”便直接采用了“世行报告”的数据。
第三，在分析方法上，“法国报告”虽然也采取了定量分析、描述性统计等研究方法，但它没有像“世行报告”那样对各项具体指标进行测算、赋值并以此进行单项与综合排名。由于只选取了14个经合组织高收入国家，又直接引用权威机构已发布的数据，“法国报告”主要以柱状图、曲线图、饼状图、地图标识等图表方式，直观呈现每个指标，并配以文字说明。避开敏感的排名，法国仍然凸显了其在大量指标项下、在发达国家之间的营商环境的比较优势。此外，由于它未像“世行报告”一样设计问卷和算法模型，因此，也未像“世行报告”那样引起对方法论上的质疑。
第四，在指标选择上，“法国报告”从一级指标开始便有所侧重，并未像“世行报告”那样微观到去测算某项营商活动所具体需要的时间、步骤、文件材料等，而是选取了相对宏观的、符合法式价值观与国家利益的指标。如表 2所示，除了市场规模等常规经济数据外，它特别强调了法国的创新环境、劳动者技能、生活质量，甚至还包含了绿色增长这一环保议题。与“世行报告”指标单纯以追求投资利益最大化为导向不同(见表 1)，“法国报告”的指标选择更注重社会和谐与可持续发展：资本不仅可以逐利，还可以与劳动实现双赢。如“世行报告”认为，劳动市场上雇佣(包括解雇)成本低、工时长、产出高，是营商环境的加分项；“法国报告”则强调，良好的工资福利、工作条件意味着高水平、高效率的劳动者，和谐、对话的劳资关系与生活质量高、生态保护好的社会环境，才是国家经济吸引力强、外资可持续发展的有力保障。
根据法国官方的结论，采用上述评估体系的法国营商环境报告证明，法国是欧洲理想的投资东道国，因为：(1)在地缘政治和经济实力上，法国市场处在欧洲中心的地位，既方便“盟外企业”走进来，又方便“盟内企业”走出去；(2)法国鼓励创新，无论公共政策还是社会风气，法国都具有非常有利于创新的环境；(3)在商业创设和经营方面法国都是欧洲最便利的国家，条件简单、程序简便；(4)法国是欧洲劳动力最充足的国家之一，且得益于其全球领先的教育体制，法国劳动力非常优质；(5)在不动产、交通、基础设施、高效能源、税收优惠等领域，法国都是欧洲商业入驻成本最低的国家之一。评价散见于前述法国国际投资署与法国政府网等相关评论文章，此5点为笔者总结。事实上，2017年法国吸引外资规模创10年来新高，成为位列德国之后的欧洲第二大最具外资吸引力的经济体。
四、建立对标与实情并重的中国营商环境评估体系
营商环境评估的指标遴选与呈现方法不可避免地涉及既定社会的价值取向与整体利益。改革开放40多年来，我国从几乎没有利用外资到2017年实际使用外资位居全球第二(UNCTAD，2018)，如果仅看世行指标，我国营商环境可圈可点。但从行业分布来看，过去外资利用更侧重于第二产业，多因劳动力廉价、环保要求低，由此造成了投资者经济效益与投资地社会效益不匹配的无奈结果。因此，中国亟待建立一套符合自身价值取向的营商环境评估体系。从《法国吸引力报告》应对世行《营商环境报告》的经验来看，其特殊的参照范围、数据来源、分析方法、指标选择等都值得我们借鉴和思考。具体而言，在进路策略上，我们应该“对标世行、推进排名”与“符合实情、彰显价值”双管齐下：在对接世行营商环境评估指标的同时，还要综合考量中国自身所推崇的价值体系与营商地的社会效益。
第一，参照范围上，世行2008年发布的《中国营商环境报告》选取了40个代表城市(World Bank Group，2008:5)，但要建立可以全国推行的营商环境评价体系，参照对象以沿用我国现行行政区划中的省一级单位为宜，共计34个经济体(包含23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区)。而且，相较于“世行报告”采用的加权算法(如中国数据由“北京45%+上海55%”构成)，国内营商环境评估不必类推采取“省会城市”或“省会城市+经济发达市”的做法。毋庸讳言，经济意义、社会意识上的东西差距、南北差别，是我国现阶段正在改善但短期内仍无法避免的客观事实。各省(市、自治区)经济体量不一，资源分布程度不均，少数省份包含经济特区、沿海开放城市等。但只有以既定的全省(市、自治区)作为测算单位，才能避免形成马太效应，各省(市、自治区)内县市不会形成强者更强、弱者更弱的非良性循环。只有省(市、自治区)内各县市的数据都具有重要性，才有希望带动各地区社会进步、经济发展，实现推进营商环境评估的初衷。当然，先以省会城市、经济特区、沿海开放城市作为试点，循序渐进逐年铺开营商环境评估，最终落实到省级行政区营商环境数据整体测评也许是更切实可行的办法。
第二，数据来源上，如果要像“世行报告”团队那样亲自进行田野调查，则必须依靠既有专业能力又有公信力的研究团队。如前所述，问卷调查研究方法涉及复杂、琐碎的层级指标、赋值办法(罗培新，2018b)，获得的信息可能会过于零散，得出的结果也可能不够客观，从而影响说服力。而且不同研究团队的设计方案在指标选取、方法测算等方面一定会存有差异，因而得出的结论也往往会不尽相同。因此，借鉴“法国报告”的数据获取方式较为适宜，即在指标体系设计完成后，直接援引权威机构发布的统计数据。我国各级行政机构都有专门的统计单位，国家统计局、各职能部门也都有能力进行各项经济、社会指标的月度、季度、半年度和年度统计。通过这些专业机构获得相关指标的所需数据是一条成本更低、公信力更强、误差更小的捷径，如此也能倒逼有关机构发布相关统计数据时更为准确、公开、及时、透明。
第三，分析方法上，“世行报告”各指标的前沿距离分数为我们提供了实用的分析工具，借助它我们可以直观地发现全国省级34个经济体在一定时间范围内、在某个具体指标项下，先进者“能够优化到什么程度”“哪些指标上是‘前沿’标杆”，后进者“哪些指标拖了后腿”“如何针对改进”，以便各地从这些具体指标入手研究改革方案，直至实现经济效益与社会效益的帕累托最优。而且，一旦改革的结果是使来年的前沿距离分数发生了较大的变动(如前述“世行报告”的2%标准)，就应该获得特别的肯定(或否定)评价，这对中西部地区意义尤其重大。当然，既然有了大大小小各种指标的前沿距离分数，最后结果是否仍需要以排名的方式发布尚需谨慎论证。一方面，打分、排名等数字化呈现具有简明、直观的特点，可以先知道结果、形成整体认识；另一方面，有排名就有争议，一旦有了打分、排名，数字的简单粗暴有可能引来恶性竞争，即只讲数据好看，不问必要性、可行性、合理性与合规性。以法院结案率指标为例，不同案件从立案到判决时间长短不一，其中所涉及的因素众多，无法一概而论；同时还涉及替代性纠纷解决机制——和解、调解、仲裁结案的部分。这类指标在人为设计后都可以量化进行比较，但又不是单纯的经济数据，因此“结案率全国排名”的描述可能存在误导之虞。营商环境评估指标几乎都可以通过经济学方法加以量化赋值，但并非所有指标都适合以排名方式发布，如采用各类图表呈现的“法国报告”。一个可行的做法是，参照“世行报告”的方法论，给出一个总排名，甚至大类指标的排名，次级指标以下按地理顺序发布前沿距离分数即可。如此既给出量化结果，也适度避免了名次的误导。
第四，指标选择上，要建立一套全国可推行的营商环境评估体系，所选指标必须贴合我国各省(市、自治区)的实际情况，尽量找出各地可通用的“公约数”指标，再通过算法针对各种客观存在的不平衡给予适当加权。总体而言，除了“世行报告”中直接涉及投资便利度的客观数据指标外，还应格外注重“法国报告”中提出的社会综合指标，包括生活水平类、环境质量类、人才教育类、科技创新类等(如表 2)。例如，“劳动力市场监管”指标项下，营商者需要人力资源低成本、高产出、少监管，如果西部某省份解雇成本低于上海，虽然在“营商环境”方面是个加分项，但对营商地的“法治环境”“生活水平”“人均收入”等社会指标来说，实际上是个减分项。总而言之，我们的国内营商环境评估体系应该尽量综合考量与营商环境相关的各类指标，尽量使经济类指标、社会类指标(包括自然环境、生态)形成一种纳什均衡，否则很容易造成“只求营商者利益最大化，不顾营商地社会效益”的严重后果。具体而言，某些指标除了以绝对值、加权和占比等方式呈现外，还应根据实际情况设计更合理的算法。例如“环境污染”“PM2.5”等指标对山西等煤炭大省或重庆这样位于四川盆地的直辖市，与上海、天津这样重工业比重小且位于沿海亚热带、温带季风气候地区相比，天然带有歧视性；又如“人才优势”指标项下“受高等教育人数”“海归人数”等指标在北京和上海呈现高值在所难免，但在西北省份若对这类指标遵循绝对值评估或占人口比例评估，都容易造成以形式合理掩盖实质不合理的测算结果。总之，“得天独厚”与“迎难逆袭”之间，既要用前沿距离分数加以肯定，又要考虑指标与算法上的统筹兼顾。
最后，建立对标与实情并重的中国营商环境评估体系既有赖于经济学、法学、社会学等跨专业、跨学科的专家学者们共同努力、通力合作，也离不开统计机构的数据发布、相关单位的信息公开，更离不开行政机关的充分理解与大力支持。学者们设计出合适的指标并将其类别化、体系化并配以合理的算法，只是万里长征的第一步。只有相关部门积极配合调研、及时反馈信息，才能共同推动构建并完善这一经济效益与社会效益并重的营商环境评估体系。从GDP指标到环境评估指标再到当前的营商环境评估体系，我国政府行为评估方法正在逐步走向完善。
参考文献
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罗培新, 2018b, 《世界营商环境排名问卷, 中国如何挽回"冤枉失分"?》, 《上观新闻》, 2018-03-30, https://www.jfdaily.com/news/detail?id=84437。
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